Miesięcznik Dzikie Życie

10/136 2005 Październik 2005

NATURA 2000 – postępy we wdrażaniu sieci w nowych krajach członkowskich UE

Wojciech Piwowarski, Tomasz Pezold

Skuteczne wdrożenie Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000 jest obecnie pierwszoplanowym celem ochrony przyrody na poziomie Unii Europejskiej. Nowy raport „Wdrażanie Natury 2000 w nowych krajach członkowskich UE Europy Środkowej”, opracowany przez Biuro IUCN dla Europy Środkowej, podsumowuje działania na tym polu dla regionu. Eksperci z organizacji pozarządowych ośmiu nowych krajów członkowskich – Czech, Estonii, Węgier, Łotwy, Litwy, Polski, Słowacji i Słowenii, zostali poproszeni o wypełnienie kwestionariuszy dotyczących różnych aspektów wdrożenia Natury 2000 w ich krajach. Oceny te, z założenia subiektywne i odzwierciedlające zdanie poszczególnych ekspertów, zostały zebrane w formie raportu przeglądowego, analizującego poszczególne aspekty wdrożenia sieci.

Analizowane kwestie wdrażania sieci objęły procedurę i metody wyznaczania obszarów Natura 2000, udział organizacji pozarządowych i lokalnych społeczności, spójność sieci na poziomie krajowym i międzynarodowym, system finansowania Natury 2000, dostosowanie prawa krajowego do wymogów Dyrektyw Ptasiej (Dyrektywa Unii Europejskiej 79/409/EWG z 2 kwietnia 1979 r., o ochronie dziko żyjących ptaków ) i Siedliskowej (Dyrektywa 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory). Raport pokazuje również stan wdrożenia sieci w poszczególnych krajach, m.in. kiedy przedstawiono propozycję rządową do Komisji Europejskiej, jaka jest liczba obszarów i pokrycie kraju obszarami Natura 2000, jaki jest stosunek krajowych organizacji pozarządowych do propozycji rządowej i czy przygotowują one lub już przygotowały tzw. Shadow List („listy cieni”) do przekazania Komisji Europejskiej jako rozszerzenie lub alternatywę do propozycji rządowej.

Raport jest dostępny w języku angielskim na stronie internetowej.

Procedury i metody

Procedura wyznaczania obszarów Natura 2000 nie została w żaden sposób narzucona przez Komisję Europejską. Kraje członkowskie UE miały wolną rękę co do tego, w jaki sposób wyznaczą oczka sieci. Jedynym obowiązkiem, bardzo ogólnym, a więc również trudnym do jednoznacznej weryfikacji było zapewnienie odpowiedniej reprezentacji siedlisk i gatunków wymienionych w załącznikach do Dyrektyw Ptasiej i Siedliskowej. Spośród ośmiu krajów objętych projektem tylko słowaccy przedstawiciele organizacji pozarządowych ocenili procedury jako dobre.

W Polsce procedura wyznaczania obszarów Natura 2000 była koordynowana przez Ministerstwo Środowiska. Prace rozpoczęły się od pilotażowego projektu „Wdrażanie Dyrektyw Ptasiej i Siedliskowej w Karkonoskim Parku Narodowym”. Celem projektu było przetestowanie procedur identyfikacji obszarów Natura 2000 po obu stronach granicy, na przykładzie dwóch parków narodowych usytuowanych na granicy polsko-czeskiej. W lutym 2000 r. rozpoczął się projekt „Koncepcja sieci Natura 2000 w Polsce”. W jego ramach opracowano wstępną koncepcję sieci Natura 2000, bazując na dostępnych danych dotyczących krajowych form ochrony przyrody i obszarów bazy danych CORINE. Większość prac przy wyznaczaniu obszarów Natura 2000 została wykonana w ramach projektu „Wdrażanie Natury 2000 w Polsce”, przeprowadzonego przez konsorcjum składające się z Narodowej Fundacji Ochrony Środowiska, UNEP/GRID-Warszawa, Zakładu Ornitologii Polskiej Akademii Nauk oraz Instytutu Ochrony Przyrody PAN. Inni naukowcy i organizacje pozarządowe z własnej inicjatywy również brały udział w projekcie. Celem projektu było zweryfikowanie list przygotowanych w poprzednich etapach prac, konsultacje z regionalnymi władzami ochrony środowiska, sformułowanie głównych zasad ochrony poszczególnych siedlisk i gatunków, określenie zakresu prac związanych z przygotowaniem planów ochrony obszarów, opracowanie systemu korytarzy ekologicznych łączących główne obszary Natura 2000 oraz zasad ich funkcjonowania, przygotowanie dokumentacji obszarów. Lista składała się z 420 obszarów, obejmujących 18% lądowego terytorium kraju. Po przyjęciu Traktatu Akcesyjnego, do załączników dyrektyw dodano nowe siedliska i gatunki. W efekcie, dla obszaru Polski dodano 39 nowych obszarów Natura 2000, wyznaczonych ze względu na nowe siedliska i gatunki. W ostatnim etapie prac, na początku roku 2004, lista 141 obszarów ptasich i 323 siedliskowych była konsultowana z gminami i innymi grupami interesów (np. Lasy Państwowe, Regionalne Zarządy Gospodarki Wodnej). Po tych konsultacjach Ministerstwo Środowiska znacznie okroiło listę proponowanych obszarów, a kryteria selekcji nie zostały przedstawione opinii publicznej. Ostateczna lista składała się więc z 72 obszarów ptasich (7,8% powierzchni kraju) i 184 obszarów siedliskowych (3,7%). W ostatnim czasie Ministerstwo zakończyło projekt bliźniaczy we współpracy z Francją. W ramach tego projektu opracowano poradniki ochrony siedlisk i gatunków i stworzono projekty planów ochrony dla siedmiu obszarów pilotażowych. W ramach projektu prowadzono też działania zmierzające do podniesienia świadomości społecznej odnośnie do sieci Natura 2000.

W Czechach cały obszar państwa został objęty mapowaniem siedlisk zgodnie z wyróżnieniami zastosowanymi w Dyrektywie Siedliskowej. Niestety Czechy nie zdążyły zmapować całego swojego terytorium do czasu, kiedy były zobowiązane przedstawić listę krajową. Komisja Europejska odrzuciła prośbę o przedłużenie terminu. W rezultacie do czasu przedstawienia listy krajowej zbadane zostało 2/3 terytorium kraju, tak więc obszary Natura 2000 przedstawione w propozycji rządowej pochodziły w znacznej większości z tej części kraju, która została poddana szczegółowej analizie przyrodniczej. Cały proces, jak w większości krajów, był koordynowany przez Ministerstwo Środowiska. Na poziomie regionalnym współpraca między urzędnikami a ekspertami układała się dość dobrze.

W Estonii również Ministerstwo Środowiska było organem koordynującym proces wyznaczania obszarów Natura 2000. Prace terenowe związane z badaniem siedlisk, jak również przygotowanie wstępnej listy obszarów, zostały przeprowadzone przez organizacje pozarządowe, niezależnych ekspertów i instytucje naukowe. Listy regionalne zostały przygotowane osobno przez departamenty ochrony środowiska 15 hrabstw. Również na poziomie regionalnym organizowano akcje informowania społeczeństwa o sieci. W pierwszym etapie zebrano istniejące dane o obszarach chronionych. Na ich podstawie stworzono wstępną listę obszarów Natura 2000: OSO (Obszary Specjalnej Ochrony – Dyrektywa Ptasia) i SOO (Specjalne Obszary Ochrony – Dyrektywa Siedliskowa). Następnie kontynuowano badania nad siedliskami i gatunkami wymienionymi w załącznikach do dyrektyw, w celu uzupełnienia niekompletnych danych. Bazując na nowych danych uzupełniano listy na poziomie regionalnym. Następnie przeprowadzano konsultacje z głównymi grupami interesów. Na końcu opublikowano ostateczną listę obszarów.

Na Węgrzech za wyznaczanie obszarów Natura 2000 odpowiedzialne było konsorcjum złożone z Ministerstwa Środowiska, firm konsultingowych i organizacji pozarządowych. Konsorcjum przeprowadziło analizę dostępnych danych i przygotowało wstępną listę obszarów Natura 2000. W następnym etapie brały udział Ministerstwo Środowiska i dziesięć Regionalnych Dyrekcji Parków Narodowych. Ostatecznym efektem była szczegółowa lista obszarów Natura 2000 przedstawiona Komisji Europejskiej.

Na Łotwie proces wyznaczania obszarów Natura 2000 zaczął się od projektu badawczego prowadzonego przez Łotewską Fundację na rzecz Przyrody i Łotewskie Towarzystwo Ornitologiczne. Efektem prac była lista zaproponowanych obszarów Natura 2000, którą przedstawiono Ministerstwu Środowiska. Założenie tworzenia obszarów Natura 2000 na Łotwie było takie, że bazowano na istniejącej sieci obszarów chronionych – analizowano je pod względem wymagań zawartych w dyrektywach unijnych. Każdy obszar Natura 2000 musiał być najpierw obszarem chronionym na poziomie krajowym, przeprowadzano więc konieczne korekty granic tych obszarów oraz tworzono nowe. Lista nowych obszarów chronionych musiała zostać zaakceptowana przez rząd, potem została przedstawiona Komisji Europejskiej.

Na Słowacji wstępne etapy zmierzające do implementacji zapisów Dyrektyw Ptasiej i Siedliskowej w latach 1998-1999 były prowadzone na poziomie rządowym. Po tym etapie Ministerstwo czyniło starania zmierzające do włączenia do prac ekspertów z instytucji naukowych i organizacji pozarządowych. Ich udział był szczególnie istotny w pracach nad przygotowaniem propozycji poprawek do załączników dyrektyw. W pracach nad wdrażaniem Natury 2000 na Słowacji uczestniczyli eksperci z Holandii. Również tu powstało konsorcjum instytutów naukowych, firm konsultingowych i organizacji pozarządowych.

W Słowenii cały proces również był koordynowany przez instytucje rządowe. Procedura była rozpoczęta zbyt późno, nie dając wystarczającej ilości czasu na konsultacje społeczne. Zadanie to zostało częściowo przejęte przez organizacje pozarządowe, bez wsparcia i zachęty ze strony rządowej.

Metody wyznaczania obszarów Natura 2000 zostały ocenione jako bardzo dobre w Czechach i na Słowacji.

W Polsce zastosowana metodyka wyznaczania obszarów nie może być uznana za wystarczającą. Pierwszy etap wyznaczania obszarów Natura 2000 opierał się na bazie danych CORINE-biotopes, rozszerzonej o dodatkowe informacje o siedliskach i gatunkach o znaczeniu europejskim. Na tej podstawie zidentyfikowano obszary spełniające kryteria Dyrektyw Ptasiej i Siedliskowej. Przy wyborze obszarów bazowano niemal wyłącznie na istniejących danych, które nie mogły być wystarczające, szczególnie dlatego, że podejście do ochrony przyrody według kryteriów dyrektyw nie było w Polsce dotychczas stosowane. Rozpoznanie zostało uczynione stosunkowo dobrze jedynie w odniesieniu do ptaków i niektórych innych dobrze poznanych grup zwierząt, gorzej było w przypadku bezkręgowców. Problemem było również to, że część danych nie została dotychczas opublikowana i dostęp do nich był utrudniony. W efekcie, jakość SDF-ów (ang. Standard Data Form – Standardowy Formularz Danych, dla obszaru Natura 2000) i map pozostawia wiele do życzenia. Szansą na poprawienie ich jakości w przyszłości może być tworzenie planów ochrony obszarów, kiedy to SDF-y zostaną zweryfikowane na podstawie badań terenowych. Ogólne mapy opracowano w skalach 1:100000 i 1:50000. Bardziej szczegółowe mapy, bazy danych i opisy granic również będą opracowane na etapie tworzenia planów ochrony.

W Czechach bardzo dobra ocena metod wyznaczania obszarów wynika z tego, że cały obszar został zmapowany pod kątem występowania siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków. Poza tym na poziomie regionalnym do prac zostali włączeni eksperci zajmujący się poszczególnymi gatunkami. Jedną z wad była słaba reprezentacja obszarów z 1/3 terytorium kraju, zmapowanej w końcowym etapie prac.

W Estonii w celu wyznaczania obszarów użyto licznych baz danych odnoszących się do różnych rodzajów siedlisk. Przeprowadzono szereg projektów testujących metodologię wyznaczania obszarów ptasich i siedliskowych, również odnoszących się do bardziej szczegółowych aspektów, jak np. wód śródlądowych. Słabym punktem są niezbyt dobre dane dotyczące bezkręgowców oraz siedlisk morskich. Poza tym reprezentacja siedlisk i gatunków nie została zbadana przez instytucje naukowe, a aspekty społeczno-ekonomiczne wcale nie zostały wzięte pod uwagę przy tworzeniu sieci.

Na Węgrzech przy wyznaczaniu obszarów ptasich kierowano się kryteriami BirdLife International; metody te w opinii organizacji pozarządowych były zastosowane dobrze. W przypadku siedlisk użyto licznych istniejących baz danych przyrodniczych (m.in. CORINE) uzupełnionych o nowe badania. Ostatecznym efektem była baza danych EVITA, która posłużyła do wstępnego opracowania listy SOO, później zmodyfikowanej przez ekspertów z parków narodowych.

Na Łotwie do wyznaczania obszarów Natura 2000 użyto już istniejącego systemu obszarów chronionych. Badano je pod kątem zgodności z wymaganiami dyrektyw, a obszary dotąd niechronione obejmowano ochroną krajową, a następnie wyznaczano jako obszary Natura 2000. Opracowano szczegółowe kryteria wyznaczania obszarów i przyjęto je zarządzeniem Rady Ministrów. Łotewska Fundacja na rzecz Przyrody była odpowiedzialna za propozycje obszarów siedliskowych, a Łotewskie Towarzystwo Ornitologiczne za obszary ptasie.

Na Litwie wybór potencjalnych obszarów Natura 2000 został dokonany przez instytuty badawcze, ekspertów z obszarów chronionych i organizacje pozarządowe. Używano danych zarówno istniejących, jak również nowych, zdobytych podczas mapowania siedlisk. Problemami, które zauważają organizacje pozarządowe są zbyt mała reprezentacja obszarów dotychczas niechronionych na poziomie krajowym i zbyt małe środki na wyznaczenie obszarów ptasich, które nie pozwoliły na pełne użycie metodologii opracowanej przez BirdLife.

Na Słowacji również używano istniejących baz danych, przeprowadzono ich analizę pod kątem aktualności i użyteczności dla Natury 2000. Poza tym analizowano informacje odnośnie do obszarów chronionych na poziomie krajowym, Krajową Sieć Ekologiczną, obszary Ramsar, Obszary IBA (Important Bird Areas) i inne. To wszystko posłużyło do opracowania koncepcji sieci Natura 2000. Prace w terenie były rozpoczęte zbyt późno.

W Słowenii SOO były proponowane przez ekspertów z różnych instytucji oraz z organizacji pozarządowych. Metodologia była różna w zależności od siedliska i gatunku. Słoweński partner BirdLife zaproponował obszary OSO zgodnie z kryteriami BirdLife International, które zostały uznane przez Komisję Europejską za najlepszy punkt odniesienia.

Stan wdrożenia sieci

Pierwszą sprawą, którą można ocenić są opóźnienia w przekazaniu list krajowych do Komisji Europejskiej. Spóźnione były Czechy, Węgry i Słowenia, pozostałe z ośmiu krajów, w tym Polska, przekazały propozycje rządowe w terminie.

Kolejną sprawą jest pokrycie terytorium kraju przez obszary Natura 2000 (liczba obszarów ma mniejsze znaczenie porównawcze). Jeśli chodzi o obszary ptasie, przodują Słowacja i Słowenia, z ponad 20-procentowym pokryciem terytorium kraju. Pozostałe kraje, w tym Polska, oscylują wokół 10% (niecałe 8% w Polsce i na Litwie to najmniejsza wartość). Dla obszarów siedliskowych zdecydowanie wyróżnia się Słowenia, z ponad 30-procentowym pokryciem, podczas gdy w innych krajach nie przekracza ono 15%. I tu najsłabiej wypada Litwa (2%) i Polska (niecałe 4% lądowego obszaru kraju). Ogólne pokrycie terytorium kraju obszarami Natura 2000 wynosi w większości krajów 10-15% (Polska: 10,3% – najniższa wartość po Litwie – niecałe 10%). Przodują Węgry (ok. 21%), Słowacja (ok. 29%) i Słowenia (36%).

Ważniejsze niż pokrycie procentowe jest to, czy obszary wyznaczane były według kryteriów czysto przyrodniczych. W niektórych krajach tak nie było. Dla przykładu organizacje pozarządowe Litwy i Polski stwierdzają, że rząd unikał tworzenia obszarów Natura 2000 na terenach najsilniejszych konfliktów z grupami interesów, nawet jeśli obszary te były cenniejsze od innych, obecnych na liście rządowej.

Udział organizacji pozarządowych w procesie wyznaczania obszarów Natura 2000, włączenie lokalnych społeczności i różnych grup interesów w proces wdrożenia sieci

Udział organizacji pozarządowych w procesie wyznaczania obszarów Natura 2000 był stosunkowo dobry na Słowacji, mniej lub bardziej wystarczający w większości krajów. Najgorzej sytuacja przedstawiała się w Estonii i w Polsce.

Jeśli chodzi o udział społeczności lokalnych we wdrażaniu Natury 2000 we wszystkich krajach, był on niewystarczający.

Stopień świadomości wśród głównych grup interesów jest niski w większości krajów, tylko w Estonii został oceniony jako wystarczający.

W Polsce organizacje pozarządowe mogły być znacznie mocniej włączone do procesu. Mimo że ich udział był dość aktywny, to wynikał raczej z ich własnej inicjatywy, bez żadnej zachęty ze strony rządu. W efekcie organizacje pozarządowe pracowały często w opozycji do niego. Udział organizacji pozarządowych polegał na proponowaniu obszarów, dostarczaniu danych oraz na informowaniu społeczeństwa o Naturze 2000. Skala, z jaką organizacje pozarządowe informowały społeczeństwo była z pewnością niewystarczająca, ale biorąc pod uwagę, że strona rządowa nie poczyniła w tym celu prawie żadnych kroków i tak było to znaczne osiągnięcie. Najważniejszym działaniem organizacji pozarządowych związanym z Naturą 2000 było opracowanie tzw. listy cieni (Shadow List), która została przesłana do Komisji Europejskiej jako alternatywa wobec propozycji rządowej, która zdaniem organizacji nie zapewniała wystarczającej ochrony siedlisk i gatunków. Znaczna część z zaproponowanych obszarów prawdopodobnie zostanie włączona do propozycji rządowej. Ministerstwo Środowiska już zleciło weryfikację Shadow List dla OSO i SOO pod tym kątem.

Jeśli chodzi o udział społeczności lokalnych w procesie wdrażania Natury 2000 to jest on wciąż zbyt mały. Informacje o Naturze 2000 nie zostały przekazane społecznościom lokalnym w jasny i wyczerpujący sposób, zarówno jeśli chodzi o samo funkcjonowanie sieci, jak i możliwe korzyści z niej wynikające. Natura 2000 jest odbierana jako jeszcze jedna forma ścisłej ochrony – obok rezerwatów i parków narodowych – która uniemożliwia wykorzystanie gospodarcze. Ludzie nie widzą szans, które niesie ze sobą Natura 2000, np. w postaci rozwoju turystyki czy wyższych dopłat do programów rolnośrodowiskowych. Z tego powodu opinie społeczności lokalnych o sieci były w znacznej większości negatywne. Momentem dającym szansę na większe włączenie społeczności lokalnych w proces wdrażania Natury 2000 jest opracowywanie planów ochrony. Z doświadczeń projektu opracowania planów pilotażowych jasno wynika, że bez włączenia władz lokalnych oraz samych społeczności do procesu nie ma mowy o skutecznym wdrożeniu sieci. Takie włączenie społeczności lokalnych byłoby kluczowe dla opracowania skutecznych zasad ochrony poszczególnych siedlisk i gatunków, tak aby były one jednocześnie akceptowalne dla wszystkich zainteresowanych stron. Takie rozwiązanie miało być obecne w rozporządzeniu Ministerstwa Środowiska odnośnie do planów ochrony obszarów Natura 2000, ale ostatecznie przyjęte rozporządzenie nie wymaga takiego udziału. Nie wróży to dobrze wdrażaniu planów ochrony obszarów Natura 2000, przy negatywnym podejściu społeczności lokalnych. Ogólnie świadomość i zrozumienie zasad rządzących Naturą 2000 są bardzo niskie wśród ważnych grup interesów. Z nielicznych materiałów informacyjnych przygotowanych przez Ministerstwo Środowiska, najlepszym przykładem jest broszura „Sieć Natura 2000. 10 pytań – 10 odpowiedzi”, prezentująca w prosty i wyczerpujący sposób cele sieci. Inne materiały to m.in. film na CD i mapy sieci. Strona internetowa jest w przygotowaniu.

Liczba osób, do których dotarły jakiekolwiek informacje o sieci jest bardzo niska. Świadomość jest szczególnie niska w przypadku rolników, z których część nawet nie wie, że ich gospodarstwo leży na obszarze sieci Natura 2000. Często Natura 2000 jest traktowana jedynie jako przeszkoda w rozwoju danego regionu. Nawet administracja lokalna była często przeciwko ustanawianiu obszarów Natura 2000, czego efektem były pretensje bardziej świadomych rolników, którym odebrano możliwość podwyższonych o 20% wypłat w ramach programów rolnośrodowiskowych.

Najbardziej niepokojący fakt to niska świadomość nawet wśród niektórych władz ochrony przyrody, których przedstawiciele często nie są w pełni świadomi zasad funkcjonowania sieci i mają wobec niej negatywny stosunek.

W Czechach organizacje pozarządowe były odpowiedzialne za opracowanie propozycji OSO (Czeskie Towarzystwo Ornitologiczne) i SOO (mapowanie biotopów prowadzone przez ekspertów z różnych organizacji i instytutów naukowych). Inne organizacje pozarządowe równolegle przygotowały swoją listę obszarów priorytetowych, która mogła być skonfrontowana z propozycją rządową. Udział społeczności lokalnych był niewielki i zainicjowany zbyt późno, podobnie jak kontakty z innymi grupami interesów. W efekcie ich stosunek wobec Natury 2000 pozostał taki, jaki był przed kampanią informacyjną.

W Estonii organizacje pozarządowe zostały zaproszone do udziału w procesie wyznaczania obszarów Natura 2000, ale Ministerstwo Środowiska było stosunkowo wybiórcze w ich zapraszaniu do współpracy. Niektóre organizacje mimo dużej wiedzy i zgromadzonych danych nie zostały zaangażowane. W ostatnich etapach organizacje pozarządowe praktycznie zostały wykluczone z procesu. Społeczności lokalne zostały włączone w ostatniej chwili. Materiały informacyjne zostały przygotowane, ale skala ich rozpowszechnienia była niewielka. Jeśli chodzi o grupy interesów, ich stosunek wobec Natury 2000 jest zróżnicowany, na przykład praktycznie nie ma konfliktów z myśliwymi, występują natomiast z sektorem rybołówstwa. Współpraca pomiędzy Ministerstwem Środowiska a innymi ministerstwami była bardzo niewielka, z wyjątkiem Ministerstwa Rolnictwa. Współpraca z instytucjami naukowymi oraz organizacjami pozarządowymi również pozostawia wiele do życzenia.

Na Węgrzech partner BirdLife brał aktywny udział w wyznaczaniu obszarów ptasich. W procesie wyznaczania obszarów siedliskowych organizacje pozarządowe nie brały tak czynnego udziału, jedynie lokalne organizacje pomagały w dostarczaniu danych i konsultowaniu granic obszarów. Społeczności lokalne, jak również inne grupy interesów były informowane o procesie wdrażania Natury 2000 jedynie przez organizacje pozarządowe. Były one dość aktywne na tym polu, ale bez żadnego wsparcia Ministerstwa działania te nie mogły być w pełni skuteczne.

Na Łotwie dwie największe organizacje pozarządowe były odpowiedzialne za cały proces wyznaczania OSO i SOO, Ministerstwo Środowiska poczyniło jedynie zmiany na skutek konsultacji z najważniejszymi grupami interesów. Społeczności lokalne były informowane o Naturze 2000 podczas seminariów regionalnych. Proces ten rozpoczął się jednak zbyt późno, bo dopiero w roku 2003. Wskutek braku działań na rzecz podnoszenia świadomości społecznej, większość środowisk lokalnych była nastawiona negatywnie do Natury 2000 i korzystała z możliwości składania protestów w kwestii wyznaczonych obszarów. Opinie te były często brane pod uwagę ale w niektórych przypadkach, gdzie wchodziły w grę znaczne wartości przyrodnicze obszaru, odrzucane. W celu poinformowania o Naturze 2000 najważniejszych grup interesów prowadzono kampanię informacyjną. Rolnicy są lepiej nastawieni niż właściciele lasów, ponieważ nie zostały wprowadzone żadne formy kompensacji ograniczeń użytkowania na obszarach Natury 2000 na terenach leśnych. Negatywne nastawienie myśliwych wynika z pewnych ograniczeń wynikających z wyznaczenia obszarów Natura 2000.

Na Litwie udział organizacji pozarządowych był dość znaczny. Początkowo uczestniczyły one w proponowaniu obszarów, dostarczaniu danych, poza tym przedstawiciele organizacji wypowiadali się na spotkaniach z lokalnymi społecznościami. Dała się zauważyć tendencja, by stopniowo odsuwać organizacje pozarządowe z udziału. Społeczności lokalne nie były zaproszone do procesu wyznaczania obszarów, mogły jedynie wyrażać swoje opinie o zaproponowanych obszarach, dotyczące zanegowania danego obszaru lub zmiany jego granic. Stopień świadomości wśród różnych grup interesów jest zróżnicowany, przy czym najgorzej poinformowaną grupą jest administracja lokalna. Na poziomie krajowym stowarzyszenia właścicieli lasów, rolników, myśliwych i rybaków są dość dobrze poinformowane, gorzej jest na poziomie regionalnym. Właściciele terenów, na których ustanowiono obszary Natura 2000 są zbyt słabo poinformowani o sieci, z wyjątkiem obszarów pilotażowych.

Na Słowacji udział organizacji pozarządowych we wdrażaniu Natury 2000 wydaje się być bardzo dobry. Dwie największe organizacje – Daphne i Towarzystwo Ochrony Ptaków, były kluczowymi partnerami Ministerstwa Środowiska w procesie wyznaczania odpowiednio obszarów siedliskowych i ptasich. Kilka innych organizacji i instytutów naukowych tworzyło konsorcjum odpowiedzialne za inne aspekty: komunikację społeczną, podnoszenie świadomości, konsultowanie zmian w prawodawstwie odnośnie do Natury 2000, przygotowanie konferencji i spotkań. Wszystkie najważniejsze grupy interesów zostały włączone w proces wyznaczania obszarów Natura 2000. Ministerstwo musiało przedstawić powody wyznaczenia każdego obszaru, zdefiniować działalność wymagającą zgody organu ochrony środowiska, a także poinformować grupy interesów o możliwej kompensacji za ograniczenia w użytkowaniu. Prowadzono szeroko zakrojone działania zmierzające do zidentyfikowania wszystkich liczących się grup interesów, organizowano liczne spotkania ze społecznością lokalną. Niestety, nie udało się objąć tym programem całego obszaru kraju. Wśród grup interesów nastawionych zdecydowanie negatywnie względem Natury 2000 są inwestorzy, właściciele lasów, myśliwi. Pozytywnie nastawiona jest część rolników (ich liczba rośnie) i niewielka liczba inwestorów, którzy rozumieją potencjał, jaki niesie za sobą wyznaczenie danego terytorium jako obszaru Natura 2000.

W Słowenii ostoje ptasie również były wyznaczone przez organizację pozarządową: DOPPS – partnera BirdLife. Ogólnie w Słowenii organizacje pozarządowe są jeszcze słabo rozwinięte, nie mają wystarczającej liczby członków, którzy zajęliby się wdrażaniem Natury 2000. Społeczności lokalne zostały poproszone o opinie w kwestii wyznaczonych obszarów pod sam koniec procesu, bez wcześniejszej akcji podnoszenia świadomości społecznej o istocie Natury 2000 i informowania o korzyściach z niej płynących. W efekcie większość społeczeństwa i najważniejsze grupy interesów mają negatywny stosunek do sieci.

Shadow

Shadow List – tzw. Lista Cieni to jedno z głównych narzędzi, jakim mogą posłużyć się organizacje pozarządowe, by wyrazić swoją dezaprobatę wobec propozycji rządowej i zaproponować rozwiązania, które zapewnią odpowiedni status ochrony siedlisk i gatunków. Listy te będą dyskutowane podczas seminariów biogeograficznych. Spośród ośmiu analizowanych krajów, Shadow Listy przygotowały: Czechy, Litwa, Polska, Słowacja i Słowenia. Estonia jest w trakcie przygotowania takiej listy.

Polska Lista Cieni została opracowana, ponieważ organizacje pozarządowe były zgodne co do tego, że propozycja rządowa nie zapewni odpowiedniej reprezentacji siedlisk i gatunków. Lista została przygotowana przez WWF-Polska, Polskie Towarzystwo Ochrony Przyrody „Salamandra”, Klub Przyrodników oraz Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków. Różnice w porównaniu z propozycją rządową w kwestii SOO mogły dotyczyć zmian w granicach, albo dodania obszarów, które były obecne na wcześniejszych etapach przygotowania propozycji rządowej, lecz zostały wykreślone, głównie z powodu konfliktów z grupami interesów. 37 obszarów zaproponowanych w Shadow List to zupełnie nowe obszary. Nowe SDF-y zostały wysłane do Komisji Europejskiej. Cała Lista dla SOO dotyczy 336 obszarów, obejmujących 9,4% lądowego terytorium kraju (niecałe 4% w propozycji rządowej – 184 obszary). Organizacje przygotowujące Listę są zgodne co do tego, że nie jest ona pełna, nowe obszary powinny być do niej dodane, ale na razie nie ma wystarczającej ilości danych. Analogiczna lista została przygotowana przez OTOP dla OSO, składa się ze 140 obszarów (72 w propozycji rządowej) i pokrywa 15% terytorium lądowego Polski (8% w propozycji rządowej). Weryfikacja Shadow List została zlecona ekspertom przez Ministerstwo Środowiska (dla SOO weryfikacją zajmie się Instytut Ochrony Przyrody PAN). Część obszarów regionu alpejskiego już włączono do propozycji rządowej. Większość obszarów regionu kontynentalnego prawdopodobnie również zostanie do niej włączona.

Spójność sieci na poziomie krajowym i międzynarodowym

Komisja Europejska nie narzuca metod wyznaczania obszarów Natura 2000, lecz zostawia wolną rękę krajom członkowskim. Osiągnięty ma być jedynie cel: zapewnienie właściwego stanu ochrony siedlisk i gatunków z załączników dyrektyw. Najprościej mówiąc, spójność Natury 2000 będzie zapewniona, gdy wszystkie obszary, które powinny być wyznaczone – zostaną wyznaczone (nie było tak w przypadku wszystkich krajów – stąd Listy Cieni). Innym czynnikiem zapewniającym spójność są korytarze ekologiczne. Równie ważna jest spójność transgraniczna – przyroda nie zna ludzkich granic, więc nie powinny mieć one wpływu na kształt sieci. Krajowa spójność sieci Natura 2000 została oceniona jako mniej więcej wystarczająca w Słowenii, Estonii i na Łotwie. Sytuacja przedstawia się gorzej w pozostałych krajach. Spójność transgraniczna nie została zapewniona, jedynie przez ekspertów z Estonii została określona jako wystarczająca.

W Polsce spójność sieci Natura 2000 pozostawia wiele do życzenia. Obszary Natura 2000 są stosunkowo duże, ale połączenia pomiędzy nimi nie są wystarczające. Ich rozmieszczenie jest wynikiem nie tylko występowania siedlisk i gatunków o znaczeniu europejskim (jak powinno być z założenia), lecz stanowi również efekt konfliktów z grupami interesów (unikano wyznaczania obszarów, gdzie było wiele konfliktów trudnych do zażegnania) lub aktywność organizacji pozarządowych. Szczególnie konflikty z Regionalnymi Zarządami Gospodarki Wodnej dały się zauważyć w zmianach kształtu sieci. W porównaniu z wstępną propozycją, wykreślonych zostało wiele obszarów zlokalizowanych w dolinach rzecznych. Ważnym krokiem w kierunku zapewnienia spójności sieci jest Lista Cieni oraz prace nad wyznaczeniem korytarzy ekologicznych. Koncepcja korytarzy ekologicznych została opracowana przez Instytut Badania Ssaków PAN w Białowieży. Ma ona na celu połączenie najważniejszych obszarów Natura 2000 i opracowanie zasad ich funkcjonowania, wraz ze stworzeniem pełnej bazy danych oraz zaproponowaniem zmian w prawodawstwie odnoszącym się do korytarzy ekologicznych. Jeśli chodzi o spójność transgraniczną – prace nad jej zapewnieniem nie były w żaden sposób koordynowane przez stronę rządową. Można mówić jedynie o współpracy organizacji pozarządowych w tym zakresie na obszarach, gdzie tradycyjnie była ona dobra. Pierwsze kroki były bardzo obiecujące. Prace nad wdrożeniem Natury 2000 w Polsce zaczęły się od pilotażowego projektu na granicy polsko-czeskiej, w parkach narodowych po obu stronach granicy. Niestety, współpraca nie była kontynuowana. Głównym powodem braku kooperacji były różne stopnie zaawansowania prac w obu krajach, inne podejścia metodologiczne. Poza tym nie było odpowiednich środków i zasobów ludzkich – zostały one skoncentrowane na tym, za co rozliczała nas Komisja Europejska, czyli na przygotowaniu propozycji krajowej. Odbyło się wprawdzie kilka spotkań na temat spójności transgranicznej, ale skończyło się jedynie na deklaracjach. Powinno się to zmienić w przyszłości, zarówno jeśli chodzi o spójność obszarów transgranicznych, jak i współpracę przy tworzeniu planów zarządzania obszarów granicznych oraz koordynowanie koncepcji korytarzy ekologicznych w sąsiadujących krajach.

W Czechach główne problemy ze spójnością sieci to zbytnie rozdrobnienie obszarów, wynikające z chęci unikania konfliktów z grupami interesów, a także fakt, że znaczna większość obszarów występuje na 2/3 terytorium Czech, który został zmapowany jako pierwszy. Propozycja rządowa musi zostać uzupełniona o obszary z pozostałego terytorium. Co do wpółpracy transgranicznej, to jest ona dobra z niemieckim Landem Saksonii, niewystarczająca ze Słowacją, w miarę dobra na obszarze granicznym z landem Bawarii. Z Polską nie ma praktycznie żadnej współpracy.

W Estonii spójność sieci wydaje się być nienajgorsza. Należy jeszcze przeprowadzić analizę reprezentatywności poszczególnych siedlisk oraz zestawienie z krajowymi formami ochrony przyrody. Dopiero po przeprowadzeniu tych analiz dla obszarów siedliskowych (dla ptasich już zostały wykonane) będzie można odpowiedzieć na pytanie, czy sieć jest spójna. Część obszarów Natura 2000 została wyznaczona na dłuższych odcinkach rzek – jest to pewien krok w kierunku zapewnienia ochrony korytarzy ekologicznych, ale prace nad wyznaczeniem korytarzy powinny być kontynuowane w przyszłości. Co do spójności transgranicznej to wydaje się ona mniej lub bardziej wystarczająca – odbyło się kilka spotkań z Łotwą w sprawie obszarów transgranicznych, również współpraca z Rosją w kwestii obszarów chronionych przedstawia się nieźle.

Na Węgrzech analiza sieci obszarów ptasich zdaje się potwierdzać jej spójność – wszystkie obszary kluczowe dla ptaków (dla żerowania, migracji, rozrodu) zostały wyznaczone jako OSO. Trwają prace nad oceną spójności sieci SOO. Współpraca transgraniczna jest niewystarczająca i zachodzi na poziomie krajowym jedynie dla obszarów ptasich, dla obszarów siedliskowych można mówić jedynie o lokalnych inicjatywach w tym kierunku.

Na Łotwie analiza reprezentatywności i rozmieszczenia obszarów Natura 2000 zdaje się potwierdzać, że wszystkie siedliska i gatunki są chronione w stopniu zapewniającym odpowiedni status ochrony. Jednak niektóre obszary powinny być włączone do sieci (zostały z niej wykluczone głównie ze względu na konflikty z przemysłem drzewnym – głównym sektorem generującym PKB na Łotwie). Korytarze ekologiczne powinny zostać wyznaczone jako różne krajowe formy ochrony, ale wciąż nie zostało to zrobione. Do pewnego stopnia rolę tę spełniają obszary Natura 2000 położone na dłuższych odcinkach rzek. Współpraca transgraniczna z sąsiadami jest niewystarczająca.

Na Litwie obszary Natura 2000 są w większości położone na obszarach już chronionych na poziomie krajowym, i zdaniem organizacji pozarządowych jest ich zbyt mało. Rząd odrzucił koncepcję sieci ekologicznej uwzględniającą strefy buforowe i korytarze ekologiczne, zaproponowaną przez organizacje pozarządowe. Współpraca transgraniczna jest niewystarczająca.

Na Słowacji obszary Natura 2000 zostały wyznaczone z użyciem licznych istniejących baz danych, uzupełnionych o nowe informacje. Wydaje się, że zapewniło to odpowiednią reprezentację siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków. Jednak prace nad zapewnieniem większej spójności sieci, m.in. przez wyznaczenie korytarzy ekologicznych i zmiany w prawodawstwie, powinny być kontynuowane. Współpraca transgraniczna jest niewystarczająca, i ogranicza się raczej do wymiany doświadczeń w różnych aspektach Natury 2000, nie prowadzi natomiast do zapewnienia spójności obszarów granicznych.

W Słowenii znaczne pokrycie terytorium kraju obszarami Natura 2000 zapewnia spójność sieci. W tak małym kraju ważniejsze jest zapewnienie spójności transgranicznej. Dotychczas nie przywiązuje się wagi do obszarów transgranicznych, co powoduje konflikty ze społecznością lokalną, która nie chce pogodzić się z tym, że na ich terytorium znajduje się obszar Natura 2000, a nie ma go po przeciwnej stronie granicy mimo odpowiedniego uzasadnienia przyrodniczego).

Finansowanie Natury 2000

Prawie w każdym kraju system finansowania Natury 2000 pozostawia wiele do życzenia. Przygotowanie sieci zostało w dużej mierze sfinansowane z funduszy zagranicznych.

W większości krajów programy rolnośrodowiskowe to jedyne źródło finansowania części działań na obszarach Natury 2000 wymagające dalszych usprawnień. Poza tym w niektórych krajach obszary Natura 2000 są finansowane z funduszu LIFE Nature.

W Polsce wsparcie finansowe dla obszarów Natura 2000 jest możliwe tylko dla rolników (ze względu na brak szczegółowego opisu granic płatności nie są do tej pory realizowane przez ARiMR), leśnictwo i gospodarka wodna nie zostały jak dotąd wzięte pod uwagę. Rekompensaty dla rolników w postaci 20% wyższych dopłat również pozostawiają wiele do życzenia. Warunki, które musi spełnić rolnik są w obecnej sytuacji trudne do zweryfikowania. Pierwszy warunek jest taki, że działalność rolnicza musi pozostawać w zgodzie z planem ochrony obszaru – takie plany jednak na razie nie istnieją, z wyjątkiem siedmiu obszarów pilotażowych. Drugi warunek – zgodność z celami ochrony obszaru – może być brany pod uwagę, ponieważ cele te zostały zdefiniowane. Jednak nie ma jasnej procedury potwierdzania tej zgodności. Kolejnym problemem jest fakt, że w przypadku wdrażania pakietu rolnictwa zrównoważonego na obszarze Natura 2000 jest dozwolone używanie nawozów azotowych w ilości do 180 kg N/ha, co przy średniej krajowej 90 kg N/ha daje możliwość zwiększenia nawożenia. Z pewnością nie byłoby to korzystne dla obszarów Natura 2000. Jak dotąd nie ma danych dotyczących liczby rolników, którzy złożyli wniosek o 20-procentowy dodatek do dopłat z programów rolnośrodowiskowych. Ogólnie, do końca 2004 r. prawie 4000 rolników złożyło wnioski o przystąpienie do programów rolnośrodowiskowych, większość z nich w dziale rolnictwa ekologicznego. Na koniec maja 2005 r. było to już 8500 rolników (z czego 5000 rolników ekologicznych).

Prawodawstwo

Dyrektywy Unii Europejskiej to akty prawne, które nie stają się automatycznie częścią prawa państw członkowskich, ale muszą zostać transponowane do odpowiednich aktów prawa krajowego. Poszczególne kraje członkowskie muszę same zdecydować, które ustawy wymagają poprawek i uzupełnień w związku z wdrożeniem Natury 2000. W większości krajów proces ten zakończył się już z większym lub mniejszym sukcesem.

W Polsce istotne zapisy Dyrektywy Ptasiej i Siedliskowej zostały już wprowadzone do ustaw, głównie do Ustawy o Ochronie Przyrody, która weszła w życie 1 maja 2004 roku. Pod względem prawnym dwa typy obszarów Natura 2000, czyli SOO – Specjalne Obszary Ochrony Siedlisk, i OSO – Obszary Specjalnej Ochrony Ptaków, są odrębnymi formami ochrony przyrody, niezależnymi od innych krajowych form ochrony. Pojawiają się jednak pewne problemy, związane głównie z niejasnym systemem zarządzania. Po przeczytaniu Ustawy o Ochronie Przyrody pojawia się wiele pytań, np. jak ma się zarządzanie do nadzorowania, kto jest odpowiedzialny za monitoring, a kto za pozyskiwanie funduszy na ochronę obszarów Natura 2000? Szeroko dyskutowany był artykuł na temat roli gmin w wyznaczaniu i zarządzaniu obszarami Natura 2000. Artykuł 6 Dyrektywy Siedliskowej mówi o konieczności wykonywania Ocen Oddziaływania na Środowisko dla planów i projektów, które mogą mieć znaczący wpływ na obszary Natura 2000. Taki zapis został przeniesiony do Ustawy o Ochronie Przyrody, ale jeśli chodzi o szczegóły wykonywania ocen odwołuje się do Prawa Ochrony Środowiska. Artykuł 6 mówi również o tym, że opinia społeczna na temat planowanych inwestycji powinna być brana pod uwagę. Ustawa o Ochronie Przyrody również mówi o opiniach wyrażanych przez gminy, ale nie może to być traktowane na równi z opinią społeczną (nie ma tu mowy o opinii pojedynczych osób czy organizacji pozarządowych). Ustawa o Ochronie Przyrody precyzuje ostateczny termin na sporządzenie planów ochrony dla obszarów Natura 2000, tj. 5 lat od ustanowienia obszarów na poziomie krajowym. Rozporządzenie Ministerstwa Środowiska z 30 marca 2005 r. przedstawia tryb i zakres opracowywania planów ochrony. Korytarze ekologiczne są słabo umocowane prawnie, dlatego można wiązać duże nadzieje z projektem zmierzającym do utworzenia koncepcji korytarzy ekologicznych wraz z propozycją zmian prawnych w Ustawie o Ochronie Przyrody, Prawie Wodnym, Prawie Ochrony Środowiska, a także uwzględnienia ich w Narodowym Planie Rozwoju.

Wojciech Piwowarski i Tomasz Pezold

Opracowano na podstawie raportu IUCN (Światowej Unii Ochrony Przyrody) pt. „Wdrażanie Natury 2000 w nowych krajach członkowskich UE Europy Środkowej”.