Otwartość dialogu w konsultacjach społecznych

Konsultacje społeczne to proces, w którym inwestor lub organ administracji informuje społeczeństwo o planowanej inwestycji bądź o projekcie dokumentu, np. dotyczącym zagospodarowania przestrzennego. Działaniu temu powinno towarzyszyć zapewnienie udziału społeczeństwa, którego istotą jest wyrażenie przez zainteresowaną społeczność opinii, uwag i zastrzeżeń do danego projektu.

Unijna dyrektywa 85/337/EWG w sprawie ocen oddziaływania na środowisko wskazuje, że konsultacje społeczne dla inwestycji powinny być rozpoczynane na tyle wcześnie, by jeszcze wszystkie opcje przedsięwzięcia były możliwe do realizacji. Unijne wymogi nie wskazują terminu 21 dni na konsultacje społeczne (jak to jest w polskich przepisach), podkreślając, że powinny być przewidziane „rozsądne ramy czasowe dla różnych faz”.

Ideowym założeniem konsultacji społecznych jest zasada czynnego udziału społeczeństwa, a więc m.in. zapewnienie możliwości wyrażenia krytyki wobec danego projektu. W stosunku do inwestycji, polskie prawo dopuszcza możliwość społecznej aktywności tylko w tych sytuacjach, którym towarzyszy przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Jest to dość wątpliwa praktyka w świetle wyroków Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, które wskazują na konieczność zapewnienia społeczeństwu także możliwości sądowej weryfikacji projektów przedsięwzięć, które wyłączono z procedury oceny oddziaływania na środowisko.

Przyjmijmy jednak, że dana inwestycja podlega konsultacjom społecznym. Załóżmy, że organ prowadzący postępowanie upublicznił informację o tych konsultacjach (w prasie, w Internecie) – co wcale nie jest takie oczywiste. Wiele Biuletynów Informacji Publicznej świeci pustkami, opracowany przez Ministerstwo Środowiska „ekoportal” nie jest powszechnie wykorzystywany, również wszystkie regionalne dyrekcje ochrony środowiska nie dają tu dobrego przykładu.

Przyjmijmy, że konsultacje ogłoszono i dano społeczeństwu możliwość wyrażenia opinii o danym projekcie. Teoretycznie organ administracji powinien wziąć pod uwagę obawy i wnioski, które wyrazili mieszkańcy i organizacje społeczne. W praktyce scenariusze tego swoistego „dialogu” niestety są zazwyczaj podobne:

Sposób pierwszy to ignorancja, zawoalowana rzekomą doniosłością i powagą instytucji. Typowe zdanie pojawiające się w uzasadnieniu decyzji: „organ nie podziela poglądu” sprzecznego z zamysłem inwestycyjnym, popieranym przez urząd. Rzadkością jest jakieś szersze uzasadnianie powodów odrzucenia uwag i wniosków. W tym podejściu zasadą jest traktowanie przedstawicieli społeczeństwa jako „niemych widzów”.

Sposób drugi to „branie na dialog”, czyli: dużo rozmawiajmy i wykazujmy się dobrą wolą. A rezultatem rozmów niech będzie z góry przewidziane rozwiązanie, czyli rezultat „kompromisu”. W takim scenariuszu stronę społeczną pozostawi się w przekonaniu, że coś jej „skapnęło”, że coś „ugrała”, jednak zazwyczaj to, co ma „skapnąć”, jest z góry przewidziane. Ale mało czujny partner będzie z tego zadowolony, przynajmniej dopóki nie pojmie swojej z góry przewidzianej roli w dyskusji.

Przykład takiego działania mamy w tych polskich miastach, które planują budowę spalarni odpadów. Modne stało się organizowanie tzw. okrągłych stołów, podczas których daje się mieszkańcom prawo wyrażania swoich obaw, uwag, a niekiedy i frustracji. Jest to rodzaj „wentyla”, którego istnienie pozwala na zapewnienie pozorów dialogu społecznego. Odrębną sprawą jest to, że opracowywane są niekiedy scenariusze konsultacji społecznych, w których przewiduje się m.in. takie działania, jak ośmieszanie organizacji społecznych, wprowadzanie w ich szeregi „swoich ludzi” w celu pozyskiwania informacji o planowanych działaniach czy też „oddolnego” demontażu inicjatyw, a także sposoby stwarzania pozorów dialogu (jeden z krajowych projektów spalarniowych prowadzi konsultacje w oparciu o taką „instrukcję”).

Na osobnika, który nie chce dążyć do kompromisu, znajdzie się i inne rozwiązanie, czyli sposób trzeci: ośmieszyć lub zastraszyć.

Metoda ośmieszania jest raczej powszechnie znana: przeciwników szkodliwych inwestycji niekiedy obdarza się epitetami „niedouczonych”, „niewrażliwych na dobro społeczne”, „łasych na łapówki”, „romantycznych marzycieli” itp. Ostatnimi czasy kilkakrotnie ujawniła się i inna metoda „dialogu” w ramach konsultacji społecznych: zastraszanie i szantażowanie.

Modelowym przykładem skłonienia organizacji społecznej lub osób fizycznych do złagodzenia stanowiska jest pismo kancelarii prawnej, działającej w imieniu spółki Green Power Polska (GPP), która ma zamiar wybudować park elektrowni wiatrowych na terenie gminy Ustka. W liście z dnia 12 czerwca 2009 r. do przeciwników inwestycji spółka informuje, że nie kwestionuje

prawa do korzystania ze wszelkich przyznanych […] środków prawnych. Przypominamy jednak, iż uprawnienie to […] ograniczone jest zasadami współżycia społecznego, dobrej wiary i ochrony praw nabytych.

Następnie kancelaria informuje w imieniu inwestora, że naruszeniem prawa jest sytuacja,

gdy obywatel, wykorzystując procedury administracyjne, utrudnia innej osobie realizację jej zamiarów albo nęka organy administracji, składając różnego rodzaju skargi, zarzuty, pisma itp. i przyczyniając się wydatnie do przedłużenia postępowania. Uzasadnia to pozbawienie takiego obywatela ochrony prawnej.

Prawnicy inwestora wskazują, że nadużyciem prawa mogłoby być opóźnianie realizacji inwestycji poprzez ich zdaniem „sztuczne” wszczęcie procedur odwoławczych. W dalszej części listu pada ostrzeżenie, że w przypadku skierowania nieuzasadnionej (według GPP) skargi bądź odwołania, GPP

zmuszona będzie niezwłocznie wystąpić […] na drogę sądową, z roszczeniem o odszkodowanie z tytułu opóźniania realizacji inwestycji. […] udokumentowane wydatki z tego tytułu już teraz sięgają milionów Euro. Dalej ostrzega się, że roszczenie odszkodowawcze będzie obejmowało także utracone korzyści […], czyli kolejne dziesiątki milionów Euro.

Trudno mówić o partnerskich konsultacjach społecznych, jeżeli społeczeństwo ostrzega się, że w przypadku przedłużania procedur administracyjnych wskutek odwołań narażają się Państwo na bardzo wysokie roszczenia, skierowane bezpośrednio przeciw Państwu osobiście, po czym uprzejmie się mieszkańców informuje, iż ewentualne kwoty odszkodowań byłyby wyegzekwowane przez komornika z majątku osobistego. List jednak okraszony jest zapewnieniem o tym, że inwestor chętnie odpowie na wszelkie wątpliwości oponentów, bowiem ich sprzeciw zapewne wynika z niewiedzy. A więc wracamy do metody „brania na dialog”. Prawda, że od razu robi się milej?

Szantażowanie bywa zazwyczaj nieco bardziej subtelne. Na przykład Stowarzyszenie „Eko-Biegły”, firmujące raporty o oddziaływaniu na środowisko dwóch karkonoskich inwestycji narciarskich, w lutym 2010 r., po odebraniu krytyki organizacji ekologicznych, skierowało do Pracowni na rzecz Wszystkich Istot list. Zawarto w nim subtelną uwagę, że nadawca listu rozpatrzy możliwość skierowania sprawy na drogę sądową. Był to jeden z mocniejszych akcentów listu, który jednak w żadnym miejscu nie odnosi się do merytorycznych zastrzeżeń wobec dokumentacji środowiskowej.

Niekiedy role się plączą i to inwestor straszy urząd pozwem o odszkodowanie. Tak jest obecnie w przypadku planowanej inwestycji narciarskiej w Kowarach (Karkonosze), gdzie inwestor straszy urząd gminy sądem i ma za złe urzędowi to, że planując inwestycję jest zobowiązany do przeprowadzenia środowiskowej analizy wariantów realizacji przedsięwzięcia.

Subtelność ostrzeżeń uwidacznia się również w kwietniowym piśmie spółki Żywiec Zdrój do mieszkańców Jeleśni, sprzeciwiających się budowie nowych ujęć wodnych i wodociągów do transportu wody. Otwarcie i masowo wyrażane obawy mieszkańców o środowiskowe skutki inwestycji zostały potraktowane przez inwestora jako działania prowadzone na szkodę firmy, podważające jej wiarygodność i godzące w jej dobre imię. Spółka subtelnie poinformowała społeczność, iż wobec kilku protestujących mieszkańców podjęła odpowiednie kroki prawne i ma nadzieję, że inni mieszkańcy nie podzielą ich losu. Niemniej, kilka dni później, wynajęta przez Żywiec Zdrój S.A. kancelaria prawna wystosowała do jednego z aktywnych mieszkańców ostateczne przedsądowe wezwanie do zapłaty. Z jego treści wynika, że ów mieszkaniec winien przelać na konto Żywiec Zdrój S.A. 20 tysięcy złotych tytułem odszkodowania za krytykowanie inwestycji oraz udział w protestach. Ostrzega się go również, że w przypadku odmowy zapłaty sprawa trafi do sądu, z czego może wynikać konieczność ponoszenia dodatkowych kosztów. Z treści wezwania wynika, że podobne pismo otrzymało kilka osób, które miałyby uiścić kwotę odszkodowania w wielkości adekwatnej do zaangażowania w sprzeciw wobec inwestycji Żywiec Zdrój, nie mniej niż 20 tys. zł na osobę.

Z powyższych przykładów nie wyłania się optymistyczny obraz jakości konsultacji społecznych w Polsce, na której poprawę kierowane są niemałe sumy z funduszy unijnych. Oczywiście, odbywa się szereg konsultacji społecznych, mających sens i będących faktyczną platformą rzeczowej dyskusji, która nie ma z góry określonego wyniku. Warto jednak pamiętać, że w powszechnej modzie na dialog łatwo jest uśpić czujność – wszak rynek firm specjalizujących się w umiejętnym prowadzeniu konsultacji społecznych jest coraz większy i coraz lepiej wykorzystuje marketingowe metody i narzędzia psychologiczne. Niektórzy jednak nie próbują „brać na dialog”, lecz wprost wskazują, że próba sprzeciwu wobec inwestycji zakończy się wystawieniem rachunku za odszkodowanie. I jedno, i drugie, kryje się pod ładnie brzmiącym hasłem „konsultacji społecznych”. A tego, kto wyraża do nich dystans, łatwo oskarżyć o radykalizm, ekoterroryzm, i inne tego typu określenia. Nawiasem mówiąc – nazywanie kogoś terrorystą jest formą posądzenia o popełnienie przestępstwa. Jeśli jest to bezpodstawne, to także jest to forma naruszenia prawa.

Krzysztof Okrasiński

Kolumna dofinansowana przez Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach.