Miesięcznik Dzikie Życie

9/219 2012 Wrzesień 2012

Kto popiera obywatelską inicjatywę ustawodawczą, a kto nie?

Krzysztof A. Worobiec

W czerwcu br. rząd ogłosił oficjalne stanowisko w sprawie obywatelskiego projektu ustawy o ochronie przyrody w zakresie tworzenia oraz zmiany granic parków narodowych. Uznał, iż doświadczenia zebrane w trakcie prowadzonych negocjacji dotyczących zmiany granic Białowieskiego Parku Narodowego oraz podjęte próby utworzenia nowych parków narodowych wskazują, że zastąpienie wymogu uzgodnienia projektów określenia i zmiany granic parku narodowego koniecznością uzyskania opinii właściwych miejscowo organów uchwałodawczych jednostek samorządu terytorialnego jest zasadne.

Fot. A.Worobiec

„Przygotowywanie” terenu pod inwestycje – zasypywanie gruzem i śmieciami Jeziora Roś w Piszu. Fot. Krzysztof A. Worobiec

Rząd poparł również wielokrotnie powtarzane przez zwolenników zmiany ustawy stanowisko, że nowelizacja nie ograniczy lokalnych społeczności, ale zmusi je do prowadzenia merytorycznego dialogu, którego teraz brakuje. W rządowym dokumencie zapisano m.in.: Decyzje o określeniu i zmianie granic parku narodowego muszą uwzględniać zarówno potrzeby ochrony przyrody, jak i potrzeby lokalnych społeczności. Tym samym mieszkańcy powinni mieć wpływ na decyzje ich dotyczące. W procesie określenia lub zmiany granic parku narodowego w odniesieniu do nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa, organy uchwałodawcze jednostek samorządu terytorialnego zachowają możliwość wyrażenia swojego stanowiska poprzez zaopiniowanie odpowiedniego projektu aktu prawnego. Taka forma umożliwi skuteczny dialog pomiędzy organami, bowiem opinia będzie musiała zawierać merytoryczne uzasadnienie ewentualnych zmian dotyczących określenia lub zmiany granic parku narodowego. Dzięki temu możliwy będzie dialog prowadzący do wypracowania konsensusu pomiędzy potrzebami ochrony przyrody, a potrzebami społeczności zamieszkujących teren, gdzie przewiduje się określenie lub zmianę granic parku narodowego1.

Ale to nie wszystko – przychylna dla obywatelskiej inicjatywy okazała się także „Opinia prawna w sprawie procedury tworzenia parków narodowych oraz zmiany granic istniejących parków narodowych”, przygotowana w kwietniu br. przez Biuro Analiz Sejmowych (BAS).

O opinię mającą ocenić obecnie obowiązujące w Polsce oraz proponowane przez nas rozwiązania prawne w zakresie tworzenia i zmiany granic parków narodowych, postulowałem (jako przedstawiciel inicjatywy obywatelskiej) w marcu br. podczas spotkania podkomisji do spraw rozpatrzenia obywatelskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie przyrody. Przygotowana przez sejmowych prawników analiza potwierdza stanowisko zawarte w postulatach obywatelskich, że obecnie obowiązujące przepisy nie sprzyjają tworzeniu nowych parków narodowych i są niezgodne z Konstytucją. W cytowanej opinii czytamy: Rozwiązanie takie [tzn. obecnie istniejące – K.W.] stoi w sprzeczności z Konstytucją, ponieważ zakłada możliwość swoistego »weta« organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wobec decyzji ustawodawczych podjętych przez parlament. Sytuacja taka narusza też zasadę państwa jednolitego (art. 3 Konstytucji RP), z której wynika, iż RP nie jest federacją gmin i innych jednostek samorządu terytorialnego, a zatem ich organy nie mogą posiadać kompetencji do »blokowania« wejścia w życie rozstrzygnięć ustawodawczych podjętych przez Sejm przy udziale Senatu.

Tak więc obywatelska inicjatywa ustawodawcza otrzymała niebagatelne wsparcie – nie tylko polityczne, ale także merytoryczne! Wydaje się, że tak poważne argumenty sprawią, iż zamiast protestów przeciwko nowelizacji ustawy możemy oczekiwać już jedynie prób znalezienia kompromisu, który zadowoli lokalne społeczności. Dlatego ze zdziwieniem przeczytałem na początku lipca informację prasową zatytułowaną „PiS nie chce parku narodowego na Mazurach” („Gazeta Wyborcza Olsztyn”, 10.07.2012 r.)2, z której wynika, że zarząd warmińsko-mazurskiego Prawa i Sprawiedliwości protestuje w sprawie społecznego projektu ustawy o ochronie przyrody, który odbiera samorządom możliwość decydowania o ustanowieniu na ich obszarze parku narodowego. Poseł Jerzy Szmit, który to stanowisko przedstawił, stwierdził: Jest to w naszej ocenie zamach na samorządność mieszkańców [a] sprawa dotyczy również bezpośrednio naszego województwa, gdyż autorzy projektu w uzasadnieniu proponują utworzenie Mazurskiego Parku Narodowego.

Te wypowiedzi posła Szmita nie tylko zawierają nieprawdę, ale świadczą przede wszystkim o braku znajomości obywatelskiego projektu ustawy, dokumentów towarzyszących projektowi w tym opinii prawnych, strategii ekologicznej państwa i obowiązującego prawa.

Po pierwsze: obywatelski projekt ustawy dotyczy zmiany trybu powoływania parków narodowych i zmiany granic (druk sejmowy 23) i nie jest żadnym zamachem na samorządność mieszkańców (co potwierdzają wyżej cytowane opinie prawne). Warto po raz kolejny przypomnieć, że proponowane przez nas przepisy funkcjonowały z powodzeniem w Polsce od 1934 aż do 2001 r., nadal obowiązują w większości państw europejskich, (m.in. w Estonii, Czechach, Niemczech, Austrii, Włoszech, Francji, Hiszpanii, Wielkiej Brytanii, Danii, Szwecji), a także w Kanadzie i Nowej Zelandii – trudno uznać, że tam wszędzie dokonano zamachu na samorządność lub że panuje tam dyktatura.

Trudno również uznać, że w takich krajach jak Szwecja czy Dania przyjęcie takiego właśnie rozwiązania prawnego, jakie proponujemy, stanowi przejaw arogancji władzy, która działa nie w interesie obywateli, za to w interesie wąskich grup zainteresowanych określoną sprawą – jak napisał poseł Szmit. Jest wprost przeciwnie – władza w tych wszystkich krajach dba o interes ogólnonarodowy obecnie żyjących i przyszłych pokoleń, a nie tylko o doraźny interes niewielkiej grupy skupionej w jednej czy kilku gminach. Wszak mówimy o parku narodowym, nie gminnym, a naszym (nas wszystkich) obowiązkiem jest zachowanie cennych i unikalnych wartości przyrodniczych nie dla współczesnych, lecz także dla przyszłych pokoleń. Dlatego w cytowanej opinii prawnej BAS stwierdzono: nie ulega wątpliwości, iż wobec celów istnienia parku narodowego i charakteru jego obszaru (art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody) jego utworzenie służy zabezpieczeniu realizacji interesu ogólnonarodowego, a nie potrzeb określonych społeczności lokalnych.

Stwierdzenie takie nie oznacza rzecz jasna, że potrzeby wspólnot samorządowych nie mają znaczenia i nie wymagają uwzględnienia. Dlatego uzupełnieniem obywatelskiego projektu ustawy jest opracowanie dotyczące procedury tworzenia parków narodowych, zakładające wieloetapowy proces ich powoływania poprzez zapewnienie merytorycznego dialogu jak najszerszego kręgu zainteresowanych stron i zapewnienie rzeczywistej partycypacji społecznej. Proponowana procedura (nie wymagająca uregulowań prawnych na poziomie ustawowym) tworzenia parków narodowych została oparta na sprawdzonym i skutecznym rozwiązaniu szwedzkim, uwzględniającym 14 kroków działania w celu włączenia do procesu decyzyjnego maksymalnej ilości zainteresowanych stron. Przyjęcie takiej procedury zmusi wszystkie strony do konieczności dialogu i szukania kompromisów. Dlatego obywatelski projekt ustawy, zdaniem ekspertów sejmowych z BAS, jest jednak rozwiązaniem korzystnym, gdyż ułatwi realizację polityki ekologicznej państwa oraz umożliwi skuteczniejszą ochronę najcenniejszych elementów dziedzictwa przyrodniczego kraju […] Wydaje się, iż słusznie podkreślają projektodawcy, że propozycja ta umożliwi prowadzenie z samorządami prawdziwego dialogu, którego brakowało, gdy dysponowały one prawem weta.

Po drugie: nieprawdą jest, że autorzy projektu w uzasadnieniu proponują utworzenie Mazurskiego Parku Narodowego – jak pisze poseł Jerzy Szmit. Autorzy projektu proponują zmianę artykułu 10 ustawy o ochronie przyrody, a więc generalnej zasady tworzenia parków narodowych w całej Polsce, ale nie proponują utworzenia żadnego parku narodowego. Warto natomiast przypomnieć, że projekt utworzenia na Mazurach parku narodowego jest zapisany w „Krajowej strategii ochrony i zrównoważonego użytkowania różnorodności biologicznej wraz z Programem działań na lata 2007-2013”. Na jego stronie 64 wśród priorytetowych zadań na lata 2008-2013 wskazano: do najpilniejszych zadań zaliczono rozwinięcie i umocnienie krajowego systemu obszarów chronionych […] do priorytetowych zadań w tym zakresie należy m.in.: powołanie Jurajskiego, Turnickiego i Mazurskiego Parku Narodowego oraz powiększenie Białowieskiego i Karkonoskiego Parku Narodowego… Strategia ta została przyjęta uchwałą Rady Ministrów w dniu 26 października 2007 r., czyli za kadencji rządu Jarosława Kaczyńskiego i PiS, gdy Ministerstwem Środowiska, które zapewne przygotowało ów rządowy dokument, kierował minister Jan Szyszko, obecnie poseł PiS i przeciwnik obywatelskiej ustawy (podobnie jak jego obecny kolega Jerzy Szmit)!

Trwające od 2010 roku starania o nowelizację ustawy o ochronie przyrody pokazują, że sprawa istnienia i tworzenia – bądź też nie – parków narodowych stała się kwestią polityczną, a punkt widzenia w tej sprawie zależy od punktu siedzenia i jest inny, gdy się rządzi, a inny, gdy się jest w opozycji. To bardzo smutna konstatacja, bo wydawałoby się, że co jak co, ale przyroda ojczysta i jej ochrona powinny być bliskie wszystkim, niezależnie od upodobań politycznych.

W sierpniu mazurskie samorządy lokalne zainicjowały „Obywatelski sprzeciw do planowanych zmian w ustawie o ochronie przyrody” oraz zbieranie podpisów pod apelem, w którym stwierdzono m.in.: ze względu na fakt, że tworzenie i powiększanie parków narodowych niezaprzeczalnie silnie ogranicza rozwój wielu kluczowych gałęzi lokalnej gospodarki [sic! – zapewne chodzi o kluczowe w XXI wieku zbieractwo grzybów, jagód i chrustu! – K.W.] niesie za sobą szereg skutków społeczno-gospodarczych, które dotykają bezpośrednio znaczne regiony naszego kraju oraz ich mieszkańców, apelujemy o odrzucenie przedłożonego projektu […]. Jak wynika z apelu, obywatelski projekt nowelizacji pozbawia wielomilionową rzeszę obywateli naszego kraju prawa do współdecydowania o losach ich i małych ojczyzn, w których żyją oraz że proponowane zmiany nie zawierają żadnych rozstrzygnięć w kwestii udziału społeczności lokalnych w procesie tworzenia czy rozszerzania parku narodowego3. Ponadto zdaniem samorządowców w projekcie nowelizacji ustawie nie ma mowy o konsultacjach społecznych, a przecież podstawową formą takiej dyskusji jest właśnie proces uzgodnień.

Do czego ta podstawowa forma dyskusji prowadzi, pokazały negocjacje dotyczące zmiany granic Białowieskiego Parku Narodowego!

Krzysztof A. Worobiec