Postępy na COP28 jak zawsze niewystarczające

Czy szczyt, który odbył się w Dubaju między 30 listopada z 12 grudnia 2023 r., przyniósł postęp w polityce klimatycznej, czy raczej rozczarowanie? Odpowiedź brzmi – jedno i drugie. COP28 był momentem testu dla Porozumienia Paryskiego. Wyniki pierwszego globalnego przeglądu oceniającego postęp działań na rzecz klimatu nie wypadły dobrze. W ich obliczu, w zderzeniu z dostępną wiedzą naukową, przyjęte na COP-ie decyzje są zbyt słabe i rozmyte. Wiele zależy od tego, co światowi decydenci zrobią z nimi w ciągu następnych dwóch lat, przygotowując nowe wersje krajowo określonych wkładów (NDC), z celami na 2035 r.

COP28 budził kontrowersje na długo przed rozpoczęciem obrad. Jego gospodarzem były Zjednoczone Emiraty Arabskie, kraj z gospodarką opartą na wydobyciu i sprzedaży paliw kopalnych oraz z jednym z najwyższych poziomów emisji na osobę, a negocjacjom przewodniczył szef koncernu naftowego. Umieściło to w świetle reflektorów działania lobbingowe państw i firm zależnych od dochodów związanych z paliwami kopalnymi. Szczególnie, że wyciekały informacje o planach gospodarzy wykorzystania szczytu do uzgodnień z innymi krajami w sprawie wydobycia ropy i gazu. Jednak te reflektory koniec końców mogły się też przyczynić do ustępstw i uwzględnienia w końcowej decyzji odniesienia do paliw kopalnych.

Pojawiały się też obawy o ograniczenie roli i uciszanie głosu społeczeństwa reprezentowanego przez środowiska pozarządowe. W trakcie COP-u przedstawiciele ludów rdzennych, obrońcy praw człowieka i aktywiści klimatyczni informowali media o różnego typu incydentach, o tym, że byli filmowani przez przedstawicieli rządów i przemysłu, o stosowaniu taktyk zastraszania. Mówili o obawach przed organizowaniem akcji, używaniem kart SIM i niektórych aplikacji, rozmawianiem w miejscach publicznych pod okiem tysięcy kamer. Niestety różnego typu działania hamujące lub blokujące aktywność obywatelską, to zjawisko generalnie pogłębiające się w ostatnich latach w wielu regionach świata. Działacze mają z nimi do czynienia w swojej pracy na co dzień, nie tylko na szczytach klimatycznych. Ale także podczas tych szczytów są obserwowani i zdarza się, że, po powrocie z COP-u do kraju, dotykają ich represje. Tym bardziej należy docenić ich rolę w patrzeniu politykom na ręce i wzywaniu ich do działania.

Pozytywny początek, czyli Fundusz Strat i Szkód

Nietypowo, przynajmniej jedna istotna i oczekiwana decyzja zapadła już na sesji otwierającej COP. Negocjatorzy porozumieli się co do rozpoczęcia działania nowego Funduszu Strat i Szkód, który ma zapewnić wsparcie dla krajów stojących w obliczu najpoważniejszych skutków zmian klimatu, a jednocześnie nie mających zdolności do poradzenia sobie z nimi samodzielnie. Może ono dotyczyć: „opracowania krajowych planów reagowania; zajęcie się niewystarczającymi informacjami i danymi dotyczącymi klimatu oraz promowanie sprawiedliwej, bezpiecznej i godnej mobilności ludzi w formie przesiedleń, relokacji i migracji, w przypadkach tymczasowych i trwałych strat i szkód”. Początkowo fundusz ma być zarządzany przez Bank Światowy. To istotna decyzja, ale też dopiero początek realnej pracy. W 2024 r. powinien zostać utworzony zróżnicowany geograficznie zarząd. Część państw rozwiniętych zadeklarowała w Dubaju przekazanie pierwszych środków, łącznie ponad 700 mln dolarów. Znaczną część z tej kwoty zadeklarowała Unia Europejska. Ważne, że takie deklaracje się pojawiły, jest im jednak bardzo daleko do zaspokojenia rzeczywistych potrzeb w tym zakresie. Według ONZ to nawet nie jeden procent środków, którymi fundusz powinien dysponować każdego roku. Obawy budzi więc również to, że nie przewidziano cyklicznych wpłat.

Postęp w sprawie Funduszu Strat i Szkód nie zmienia też faktu, że wiele innych kwestii związanych z finansowaniem pozostaje nierozwiązanych, w tym nadal niezrealizowany cel 100 mld dolarów rocznie na działania służące ograniczaniu emisji (choć niektóre państwa rozwinięte twierdziły, że w 2022 r. został zrealizowany, to wiele innych się z nim nie zgadzało). Państwa rozwijające się jak zwykle bardzo wyraźnie podkreślały bezpośredni związek ich możliwości działania z poziomem dostępnego finansowania. Niestety cały czas muszą przypominać o tym, że nie osiągniemy celów Porozumienia Paryskiego bez ich udziału, a oni nie będą mogli zrobić wystarczająco dużo bez wsparcia. Pojawiły się apele między innymi o reformę banków rozwojowych.

Spór o paliwa kopalne

O zapis odnoszący się do paliw kopalnych, w głównej decyzji dotyczącej wniosków z globalnego przeglądu działań w ramach Porozumienia Paryskiego toczyły się najpoważniejsze spory. Tym razem to w dużej mierze z tego powodu COP-u skończył się „po godzinach”, a dokładniej 23 godziny po przewidywanym czasie zakończenia. To ten zapis dla jednych, w tym dla gospodarzy COP-u, oznacza sukces negocjacji, dla innych, w tym na przykład dla państw wyspiarskich, porażkę, ponieważ oczekiwały znacznie silniejszego języka. Decyzja dotycząca wniosków z pierwszego globalnego przeglądu oceniającego postęp działań na rzecz klimatu jest mocno rozbudowana. Jednym z jej kluczowych elementów jest wezwanie stron, czyli państw sygnatariuszy Porozumienia, do włączenia się w globalny wysiłek – w sposób określony na poziomie krajowym (to nic nowego i oznacza, że mogą sami decydować, czego się podejmą i w jakim zakresie). Po tym wstępie następuje lista działań obejmujących:

• potrojenie globalnego potencjału energii odnawialnej i podwojenie globalnego średniego rocznego tempa poprawy efektywności energetycznej do 2030 r.;
• przyspieszenie wysiłków na rzecz stopniowego wycofywania się z wytwarzania energii z węgla bez ograniczania przy tym emisji (ang. unabated coal power);
• przyspieszenie globalnych wysiłków na rzecz systemów energetycznych o zerowej emisji netto, wykorzystujących paliwa bezemisyjne i niskoemisyjne na długo przed lub do połowy wieku;
• odchodzenie od paliw kopalnych w systemach energetycznych w sposób sprawiedliwy, uporządkowany i zgodny z zasadą równości, z przyspieszeniem działań w tej krytycznej dekadzie, tak aby osiągnąć zerową emisję netto do 2050 r. zgodnie ze wskazaniami nauki;
• przyspieszenie rozwoju technologii bezemisyjnych i niskoemisyjnych, w tym m.in. odnawialnych źródeł energii, energii jądrowej, technologii ograniczania i usuwania emisji, takich jak wychwytywanie i utylizacja dwutlenku węgla oraz składowanie dwutlenku węgla, w szczególności w sektorach trudnych do ograniczenia emisji, a także niskoemisyjnej produkcji wodoru;
• przyspieszenie i znaczne ograniczenie emisji gazów cieplarnianych innych niż dwutlenek węgla w skali globalnej, w tym w szczególności emisji metanu, do 2030 r.;
• przyspieszenie redukcji emisji z transportu drogowego na różnych ścieżkach, w tym poprzez rozwój infrastruktury i szybkie wprowadzenie pojazdów bezemisyjnych i niskoemisyjnych; oraz
• jak najszybsze wycofanie nieefektywnych dotacji na paliwa kopalne, które nie przyczyniają się do likwidacji ubóstwa energetycznego lub sprawiedliwej transformacji.

Przyglądając się tym zapisom, warto pamiętać, że są efektem wielu negocjacyjnych kompromisów i każdy z osobna jest jakoś osłabiony, a wszystkie łączy wstęp podkreślający dobrowolność działań, bo państwa są wzywane – co oznacza w rzeczywistości apel o działanie, a nie zobowiązanie do działania. Na przykład w punkcie drugim, dotyczącym energetyki węglowej, kluczowe słowo to „unabated”. Oznacza ono, że nie chodzi o całkowite odejście od tego źródła energii. Zapis otwiera furtkę do dalszego spalania węgla, jeśli tylko będzie ono połączone z ograniczaniem emisji, w domyśle głównie przez wychwytywanie i składowanie CO₂ (CCS). I nie jest to jedyna taka furtka dla podtrzymywania „biznesu jak zwykle” ogromnym kosztem inwestowania w fałszywe rozwiązania, bo takim właśnie jest kosztowny i nieefektywny CCS, szczególnie w energetyce, gdzie mamy wiele lepszych alternatyw.

W punkcie dotyczącym paliw kopalnych jest wszystko, bo niemal każda grupa państw uczestniczących w negocjacjach chciała coś dopisać, ale zarazem niewiele. Eksperci, aktywiści i państwa najbardziej ambitne chciały przyjęcia jednoznacznego zapisu o celu odejścia od paliw kopalnych, ale zamiast tego mamy proces odchodzenia. Zerowa emisja „netto” oznacza, że faktycznie nie musi być wcale zerowa nawet w 2050 r., tylko emisje powinny być wychwytywane lub wyrównywane przez dodatkowe pochłanianie. Ten punkt nie dotyczy też całej gospodarki, a jedynie energetyki. O innych sektorach ogólnie oraz o transporcie jest mowa w innych punktach, ale bez konkretnych celów czy wyznaczonego tempa postępów, tylko w kontekście przyspieszenia, które przez każdego może być rozumiane inaczej. O odejściu jest mowa w odniesieniu do subsydiowania paliw kopalnych, ale znowu tylko od subsydiów „nieefektywnych”, które nie służą sprawiedliwej transformacji, co też jest interpretowane przez polityków bardzo różnie.

Dla tych, którzy śledzą proces negocjacji od dłuższego czasu albo nawet czytają o nim co roku, jest też jasne, że w decyzjach z kolejnych COP-ów sporo elementów się powtarza. Z jednej strony jest to świadectwo tego, jak powolne są rzeczywiste postępy, ale z drugiej – zabezpieczenie przed cofaniem się i osłabianiem ambicji. Takie ryzyko można zauważyć na każdym szczycie i tym razem też było widoczne. W decyzje wplatane są furtki ułatwiające przedłużanie „biznesu jak zwykle” i opóźnianie działań, takie jak zapisy o roli paliw przejściowych, wodorze „niskoemisyjnym” (a więc nie zeroemisyjnym) czy rozwiązaniach takich jak CCS, których rzeczywista rola w ograniczaniu naszego negatywnego wpływu na klimat z różnych względów nie będzie tak istotna, jak wynika to z uzgodnień polityków (albo w ogóle nie będzie istotna).

Jednak mimo wszystko ma znaczenie, że po raz pierwszy w decyzji z COP-u jest mowa o działaniach służących odchodzeniu od wszystkich paliw kopalnych i że jest to nagłaśniane. Jest to pewien sygnał zmiany podejścia i można mieć nadzieję, że w jakimś stopniu wpłynie on na plany państw i korporacji, przynajmniej w zakresie ograniczania dalszego rozwoju wydobycia. Do 2025 r. powinniśmy zobaczyć, co z opisanego powyżej „menu” poszczególne państwa uwzględnią w swoich nowych zobowiązaniach na rok 2035 (Nationally Determined Contributions, NDC).

Ważnych tematów było znacznie więcej

Szczytu klimatycznego nie można traktować jak jednej konferencji czy negocjacji na jeden temat. Trzeba pamiętać, że rozmowy toczą się równolegle na wielu ścieżkach i dotyczą bardzo różnych tematów, choć silnie ze sobą powiązanych wybitnie przekrojowym i interdyscyplinarnym wyzwaniem kryzysu klimatycznego.

Na COP28 podjęto decyzje między innymi w sprawie przyjęcia ram realizacji globalnego celu w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu (Global Goal on Adaptation, GGA), w tym obejmujących ustanowienie oceny wpływu, podatności i ryzyk (do 2030 r.), budowę systemów wczesnego ostrzegania o wielu zagrożeniach (do 2027 r.), rozwinięcie klimatycznych usług informacyjnych w celu ograniczania ryzyk i systematycznej obserwacji (do 2027 r.) oraz przygotowanie krajowych planów adaptacyjnych (do 2030 r.), uwzględniających m.in. aspekt płci, w sposób partycypacyjny i przejrzysty.

Ponadto zdecydowano o:

• rozpoczęciu wdrażania programu prac w zakresie sprawiedliwych ścieżek transformacji;
• kontynuacji i wzmocnieniu dialogu w celu wymiany poglądów i lepszego zrozumienia zakresu art. 2 ust. 1 lit. c) Porozumienia Paryskiego (dotyczącego dostosowania przepływów finansowych do rozwoju niskoemisyjnego i odpornego na skutki zmiany klimatu) oraz jego komplementarności z art. 9 Porozumienia Paryskiego (odnoszącym się do finansowania działań związanych z klimatem);
• zwołaniu dialogu ekspertów na temat gór i zmiany klimatu oraz dialogu ekspertów na temat nieproporcjonalnego wpływu zmiany klimatu na dzieci na posiedzeniach organów pomocniczych (Subsidiary Bodies) w czerwcu 2024 r.

Podczas szczytu poruszane były także kwestie rolnictwa i żywienia, gospodarki gruntami, wylesiania i ochrony bioróżnorodności, międzynarodowego transportu morskiego i lotniczego, edukacji i transferu technologii i wielu innych. Charakterystyczne dla tych spotkań jest ogłaszanie nowych inicjatyw i deklaracji, których zakres i treść są uzgadniane poza oficjalnymi ścieżkami negocjacji. Grupy państw w różnych konfiguracjach deklarują ograniczanie emisji metanu, budowanie bardziej zrównoważonych systemów żywieniowych, ochronę lasów itd. Pokazują w ten sposób to, w działania w jakich obszarach najbardziej chcą się angażować lub w jakich czują się wygodnie, bo mają spore możliwości i mogą zademonstrować większy poziom ambicji, a często też osiągnąć przy okazji większe korzyści. Z drugiej strony mogą też włączać się w inicjatywy i współpracę w obszarach, co do których wiedzą, że mają najwięcej do zrobienia. Deklaracji na każdym COP-ie pojawia się sporo, ale rozliczanie z ich realizacji jest nawet trudniejsze niż w przypadku oficjalnych zobowiązań zgłoszonych w ramach NDC.

Nadmiar formy nad treścią?

Do udziału w COP28 na miejscu zarejestrowano łącznie 97372 osoby, w tym 51695 delegatów państw, 25360 obserwatorów (z różnego typu organizacji, w tym zarówno ekologicznych czy pomocowych, jak i biznesowych, 3972 przedstawicieli mediów oraz 16345 osób z personelu pomocniczego i sekretariatu UNFCCC. Spośród obserwatorów, aż 4885 było gośćmi kraju-gospodarza, Zjednoczonych Emiratów Arabskich. Kolejne 3074 osoby, w tym 177 delegatów stron, 2821 obserwatorów i 76 przedstawicieli mediów, zarejestrowało się do udziału online. W związku z tym COP28 był jak dotąd największą konferencją ONZ dotyczącą zmiany klimatu. W porównaniu ze szczytem w Dubaju paryska konferencja klimatyczna w 2015 r. była znacznie mniejsza, choć też imponująca, bo zgromadziła ponad 36000 uczestników, w tym prawie 23100 urzędników państwowych, 9400 przedstawicieli organów i agencji ONZ, organizacji międzyrządowych i organizacji społeczeństwa obywatelskiego oraz 3700 przedstawicieli mediów.

Nie ulega wątpliwości, że skala szczytów klimatycznych, nawet biorąc pod uwagę, że jest to raczej kilkaset wydarzeń w jednym czasie i miejscu, niż jedno, stała się zdecydowanie za duża. Owszem, do skali przyczynia się to, że w negocjacjach biorą udział, formalnie na równych zasadach, niemal wszystkie państwa świata. Jest to ważne, bo to jedyne forum, na którym najuboższe i najsłabsze politycznie państwa też muszą być wysłuchane, a ich głos uwzględniony (nawet jeśli często w niewystarczającym stopniu). Ponadto w kolejnych latach przybywa też stopniowo tematów do omówienia, w miarę jak zwiększa się wiedza na temat interdyscyplinarności problemu i złożoności rozwiązań obejmujących praktycznie wszystkie obszary ludzkiego działania. I w miarę, jak zdajemy sobie sprawę, że dotychczasowe działania były niewystarczające i części konsekwencji kryzysu klimatycznego nie uda się już zapobiec, musimy się do nich dostosować, a w obszarach w których i to się nie uda, będziemy zmuszeni radzić sobie ze stratami i szkodami.

Te coroczne wydarzenia zawsze służyły również dodatkowo jako platforma do dyskusji, wymiany wiedzy, wspólnego poszukiwania nowych rozwiązań, zarówno w obszarze kształtowania samej polityki klimatycznej, jak i innych kwestii związanych z gromadzeniem danych, badaniami, rozwojem technologii, edukacją, rozwiązywaniem problemów społecznych, finansami itd. Podczas wydarzeń towarzyszących uczestnicy, w tym naukowcy z różnych dziedzin i praktycy, przedstawiali koncepcje, z których część zyskiwała uznanie i po paru latach omawiania w kuluarach bywała wprowadzana do treści oficjalnych decyzji. Prezentacja na COP-ach dobrych praktyk przyczyniała się do ich upowszechniania.

Ostatnio jednak charakter wydarzeń towarzyszących dryfuje niebezpiecznie w kierunku coraz większych targów technologii, często nawet nie tych, które mogą faktycznie przyspieszyć i ułatwić transformację w kierunku gospodarki neutralnej klimatycznie. Kolejni gospodarze zapraszają przedstawicieli przemysłu do prezentowania „zazieleniających” ich branże rozwiązań, które w praktyce niestety służą bardziej spowalnianiu transformacji, dodawaniu do niej zbędnych i często drogich kroków, przy jednoczesnym budowaniu „zielonego” wizerunku. To wszystko naprawdę nie jest potrzebne i negatywnie wpływa na sam proces negocjacji, bo skłania polityków do myślenia, że zmiany technologiczne wystarczą jako podstawa transformacji, choć prawdziwa podstawa musi być znacznie głębsza. Powinna dotyczyć tego, na jakich zasadach opiera się cała gospodarka, na zmianie podstawowych celów działania biznesu oraz oceny rzeczywistych potrzeb społeczeństw i wynikających z nich celów i wskaźników rozwojowych (bez mylenia ich z koniecznością ciągłego wzrostu gospodarczego).

Udział obserwatorów i mediów w procesie negocjacji jest ważny, bo jedyna kontrola, jaką przy obecnej konstrukcji Porozumienia Paryskiego możemy mieć nad tym, w jaki sposób państwa dążą do realizacji jego celów, to kontrola społeczna. Tylko presja opinii publicznej może skłonić polityków do wywiązywania się ze zobowiązań i zwiększania ambicji. Ale skala udziału lobbystów reprezentujących różnorakie interesy biznesowe musi się zmniejszyć, tak jak i skala oraz sposób organizacji całych wydarzeń. Reforma całego procesu powinna też przynieść zwiększenie jego efektywności.

Żadne pojedyncze spotkanie (nawet, gdyby było nienagannie prowadzone, a żadne takie nie jest) świata nie uratuje. Ważny jest cały proces i wszystkie jego kroki, wszystkie zmiany polityk krajowych wdrażające decyzje podejmowane na poziomie międzynarodowym oraz wszystkie działania służące ich wdrażaniu. Zaczynamy właśnie obserwować działanie podstawowego mechanizmu Porozumienia Paryskiego – oceny postępów, wyciągania wniosków i wzmacniania ambicji w kolejnych iteracjach przygotowywania i zgłaszania co 5 lat krajowo określonych wkładów państw w globalny wysiłek na rzecz ochrony klimatu (NDC). Jego skuteczność będziemy mogli ocenić na COP30, którego gospodarzem ma być Brazylia.

Co nas czeka nas w 2024 roku

Na razie jednak w 2024 r. czeka nas COP29, który powinien przynieść przełom w drażliwych i fundamentalnych kwestiach finansowych. Rok 2023 nie przyniósł w tym zakresie przełomu mimo decyzji dotyczącej Funduszu Strat i Szkód. Jednak w 2024 r. państwa powinny wynegocjować nowy wyższy cel finansowy na rok 2025 i kolejne lata. Ma on zastąpić cel 100 mld dolarów rocznie na ograniczanie emisji, nadal nie zrealizowany. Dlatego na COP29 można się spodziewać gorących dyskusji na temat tego, kto powinien płacić, a kto otrzymywać, a także ile środków i na co należy przeznaczyć.

Tymczasem odbędzie się on w kolejnym kraju z gospodarką opierającą się na wydobyciu i sprzedaży paliw kopalnych. Azerbejdżan został wybrany przez grupę krajów Europy Wschodniej na gospodarza COP-u po tym, jak Rosja zawetowała jakiekolwiek państwo członkowskie Unii Europejskiej jako gospodarza rozmów. Jest to kraj, który uzyskuje dwie trzecie swoich dochodów z ropy naftowej i gazu, co stanowi jeden z najwyższych odsetków na świecie, więcej nawet niż gospodarz COP28. Wybrany już przewodniczący rozmów w Baku, Mukhtar Babayev, spędził 26 lat w azerbejdżańskiej państwowej spółce naftowo-gazowej Socar, ponoć pracował tam nad zmniejszeniem wpływu działalności firmy na środowisko, to niemal na pewno patrzy na problem z punktu widzenia branży. Ponadto w Azerbejdżanie obowiązują restrykcyjne przepisy utrudniające organizacjom pozarządowym niezależne działanie, są też ograniczenia dotyczące mediów.

Możliwe jednak, że najistotniejszym dla międzynarodowej polityki klimatycznej wydarzeniem 2024 r. będzie nie szczyt w Baku, ale wybory w Stanach Zjednoczonych, gdzie na kilka tygodni przed COP-em wyborcy zdecydują, kto będzie kontrolował Biały Dom i Izbę Reprezentantów. Spośród wszystkich wyborów na świecie, te w USA mają największe znaczenie dla klimatu. Polityka drugiego największego emitenta na świecie zmienia się drastycznie w zależności od tego, kto zasiada w Gabinecie Owalnym. Jeśli wygra Donald Trump, szanse na rozwiązanie problemów z finansowaniem redukcji emisji, jak również na większą ambicję USA w działaniach na rzecz ochrony klimatu, znacząco zmaleją. Z kolei na politykę klimatyczną w Europie na pewno wpłyną wybory do Parlamentu Europejskiego. Od ich wyniku zależy, w jaki sposób Unia Europejska podejdzie do dalszego wzmacniania swojej polityki klimatycznej i uwzględnienia tego w nowym NDC.

Co do Polski, to powinniśmy mieć nadzieję, że nowe władze przyjmą znacznie bardziej konstruktywne podejście do prac nad elementami polityki klimatycznej na poziomie unijnym i zaczną w końcu poważnie traktować zobowiązanie do realizacji tej polityki w naszym kraju.

Urszula Stefanowicz

Urszula Stefanowicz – koordynatorka projektów dotyczących polityki klimatycznej oraz rozwoju gospodarki niskoemisyjnej, przede wszystkim w obszarach transportu i energetyki. Wieloletnia członkini Okręgu Mazowieckiego Polskiego Klubu Ekologicznego, gdzie od 2008 r. prowadzi działania rzecznicze w ramach Koalicji Klimatycznej, porozumienia 27 organizacji działających na rzecz ochrony klimatu w Polsce. Obserwatorka międzynarodowych negocjacji, uczestniczyła w 8 szczytach klimatycznych ONZ.