Regulacyjny chaos rządowej deregulacji zagrożeniem dla ludzi i przyrody

Kolejne odsłony rządowego projektu deregulacji budzą coraz większe kontrowersje prawne. Propozycje zmian uderzają m.in. w prawo do sądu czy kwestie ochrony przyrody. O zgodność proponowanych nowelizacji z prawem polskim i międzynarodowym pytamy Miłosza Jakubowskiego, radcę prawnego Fundacji Frank Bold, który specjalizuje się w prawie ochrony środowiska, w szczególności w zakresie górnictwa i energetyki, ochrony klimatu oraz jakości powietrza.

Alan Weiss: Czy rząd chce rzeczywiście zablokować prawo do sądów organizacjom pozarządowym?

Miłosz Jakubowski: Projekt nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [w wykazie prac legislacyjnych Rady Ministrów nr UDER32 – przyp. red.] to kolejna propozycja legislacyjna wpisująca się w rządową agendę tzw. deregulacji – prowadzona w przyspieszonym trybie, z pominięciem szeregu elementów procesu legislacyjnego, w tym konsultacji publicznych. Przewiduje ona szereg zmian w procedurze sądowo-administracyjnej. Niektóre z nich można uznać za uzasadnione, ale najwięcej kontrowersji budzi właśnie proponowany art. 173 § 3 p.p.s.a. Przepis ten odbiera organizacjom społecznym, występującym w postępowaniu na prawach strony – prawo do wnoszenia skarg kasacyjnych od wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych.

Poproszę o wyjaśnienie.

Organizacje społeczne mogą brać udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym w dwóch rolach. Po pierwsze, jako strony postępowania – co ma miejsce, kiedy to organizacja zaskarża decyzję lub inny akt. Po drugie, jako uczestnik postępowania na prawach strony. Z taką sytuacją mamy do czynienia najczęściej, kiedy organizacja brała udział w postępowaniu administracyjnym zakończonym korzystną z jej perspektywy decyzją, która jednak została zaskarżona przez inny podmiot. Zdarza się również, że organizacje społeczne wnioskują o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, mimo że nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym lub takiego postępowania w ogóle nie było. Dzieje się tak na przykład w sprawach, których przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy. Projektowana zmiana nie dotyczy sytuacji, w której organizacja społeczna występuje przed sądem jako strona. Można jednak odnieść wrażenie, że autorzy nowelizacji próbowali objąć projektowanym przepisem również ten przypadek, ale nie potrafili tego przełożyć na język przepisów. Wskazuje na to uzasadnienie projektu. Stwierdzono w nim wprost, że celem regulacji jest wyeliminowanie możliwości wpływania organizacji społecznej na sytuację prawną adresata decyzji. Autorzy projektu wskazali, że zaskarżenie przez organizacje społeczne ostatecznego aktu lub czynności, które są korzystne dla adresata, może powodować niekorzystne skutki dla strony. Z tak sformułowanego uzasadnienia wynika, że projektodawcy dążyli do całkowitego wykluczenia możliwości składania przez organizacje skarg do WSA, ale ostatecznie zatrzymali się w pół drogi i postanowili pozbawić organizacje jedynie skargi kasacyjnej.

Czy to zgodne z polskim prawem?

Nie, ten projekt jest rażąco niezgodny i to nie tylko z polskim prawem. Zastrzeżenia do projektowanego przepisu zgłosił już Departament Oceny Skutków Regulacji KPRM.W uwagach wskazano m.in. na konieczność analizy jego zgodności z konstytucyjnym prawem do sądu, wynikającym z art. 45 Konstytucji RP. Podkreślono również konieczność przeprowadzenia konsultacji publicznych projektu. To jednak nie wyczerpuje listy problemów. Wątpliwości budzi także zgodność przepisu z art. 78, który gwarantuje zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Co to za zasada?

Niestety nikt nie jest nieomylny i każdy z nas popełnia błędy. Dotyczy to również sędziów. Dlatego prawo przewiduje, że każda stronie postępowania, która nie zgadza się z wyrokiem sądu I instancji, może zakwestionować takie orzeczenia i skierować sprawę do sądu wyższej instancji. Prawo takie przysługuje obecnie również organizacjom pozarządowym, uczestniczącym w postępowaniach na prawach strony, w tym organizacjom ekologicznym. Właśnie w sprawach z zakresu ochrony środowiska prawo to jest szczególnie ważne. Często w ich przypadku na jednej szali mamy interes inwestora, który chce prowadzić daną działalność gospodarczą, a na drugiej interes społeczeństwa i środowiska, któremu zagraża nieodwracalna szkoda. Interesów tych mogą bronić wyłącznie organizacje ekologiczne, a pozbawianie ich prawa zaskarżenia niekorzystnego dla środowiska wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma w tym przypadku żadnego uzasadnienia.

Mówił Pan, że ten projekt jest niezgodny nie tylko z polskim prawem – narusza więc także prawo europejskie?

Przepis jest sprzeczny z prawem międzynarodowym i prawem UE – zwłaszcza w kontekście decyzji i aktów dotyczących ochrony środowiska. Dostęp do wymiaru sprawiedliwości w takich sprawach gwarantuje art. 9 Konwencji z Aarhus, która jest umową międzynarodową ratyfikowaną przez Polskę, a także częścią porządku prawnego UE i stanowi bazę unijnego prawodawstwa w tym zakresie. Analogiczne gwarancje zawierają przepisy dyrektyw UE, w szczególności dyrektywy 2011/92/UE o ocenach oddziaływania przedsięwzięć na środowisko (art. 11) czy też dyrektywy 2010/75/UE o emisjach przemysłowych (art. 25). Tymczasem w uzasadnieniu projektu czytamy, że przedmiot regulacji zawartej w projekcie nie jest objęty zakresem prawa Unii Europejskiej. Szokujące jest to, że Ministerstwo Sprawiedliwości nie dostrzegło tak oczywistego związku proponowanej regulacji z Konwencją z Aarhus i unijnymi dyrektywami. Sprzeczność projektu z prawem UE potwierdził jednak w swojej bardzo krytycznej opinii Minister do spraw Unii Europejskiej.

Ten projekt wygląda na sprzeczny także z umową koalicyjną obecnego rządu, w której poza wieloma obietnicami proprzyrodniczymi można przeczytać również o tym, że „Organizacje Trzeciego Sektora nie mogą być pomijane i marginalizowane”.

Niestety. Kwestia pełnego prawa do sądów to tylko jeden z wielu kontrowersyjnych pomysłów forsowanych w ramach „deregulacji”. W praktyce wiele z nich osłabi prawo ochrony środowiska. Wpisuje się to w antyekologiczną narrację, dominującą w ostatnim czasie w dyskursie politycznym. To oburzające, że rząd, który doszedł do władzy pod sztandarem wartości prośrodowiskowych, prounijnych i demokratycznych, zupełnie od nich odstępuje, forsując przepisy skrajnie niekorzystne dla ochrony środowiska, sprzeczne z prawem UE i godzące w społeczeństwo obywatelskie. Zgodnie ze 100 konkretami Koalicji Obywatelskiej na pierwsze 100 dni rządów rząd miał „skończyć z wycinką drzew w miastach i zapewnić ochronę bioróżnorodności na terenach miejskich”. Prace nad ustawą realizującą to zobowiązanie prowadzone są obecnie w Ministerstwie Klimatu i Środowiska. Tymczasem to samo ministerstwo zaprezentowało projekt deregulacyjny, który zmierza dokładnie w przeciwnym kierunku (nr w wykazie prac legislacyjnych Rady Ministrów UDER25). Formalnie za ten projekt odpowiedzialny jest Mikołaj Dorożała, wiceminister klimatu i środowiska oraz Główny Konserwator Przyrody. Zaproponowane rozwiązania spotkały się z szeroką krytyką – nie tylko ze strony organizacji ekologicznych i Państwowej Rady Ochrony Przyrody, ale również samego Mikołaja Dorożały, który nazwał projekt ustawy deregulacyjnej „Lex Szyszko II” i zapowiedział wstrzymanie nad nim prac. W związku z tym pojawiają się pytania: kto tak naprawdę jest odpowiedzialny za projekty deregulacyjne, kto je tworzy i w czyim interesie? Nie ma wątpliwości, że straci środowisko, a co za tym idzie – każda i każdy z nas.

Czym właściwie jest ta deregulacja?

W założeniu deregulacja ma na celu usuwanie barier prawnych i wspieranie konkurencyjności polskiej gospodarki. Czuć tu ewidentnie inspirację amerykańskim DOGE Elona Muska. Autorzy projektów „deregulacyjnych” zapominają jednak, że wiele regulacji dotyczących, np. procesu inwestycyjnego, istnieje nie po to, aby przeszkadzać przedsiębiorcom, ale aby chronić interes społeczny, określone wartości i dobra, takie jak zdrowie ludzi, środowisko, czy krajobraz.

Skąd się biorą kolejne projekty deregulacyjne?

Projekty deregulacyjne oficjalnie przypisuje się poszczególnym resortom, jednak w rzeczywistości budzą one wiele wątpliwości. Ich przygotowaniem i koordynacją zajmuje się zespół do spraw koordynacji procesu legislacyjnego wdrażającego deregulację, którego zadaniem jest wstępna analiza propozycji legislacyjnych – również tych zgłaszanych przez stronę społeczną. Według informacji opublikowanych na stronie sprawdzamy.com, wiele z tych propozycji powstało w ramach zespołu powołanego przez Rafała Brzoskę. Niestety, informacji o autorach rozwiązań legislacyjnych próżno szukać w uzasadnieniach ani w ocenach skutków regulacji, co rodzi uzasadnione wątpliwości co do przejrzystości procesu legislacyjnego.

Kolejnym zadaniem zespołu rządowego jest wskazywanie członka Rady Ministrów odpowiedzialnego za przygotowanie projektu. Prowadzi to do sytuacji, kiedy projekty te są przygotowywane przez ministerstwa, które nie mają kompetencji – zarówno merytorycznych, jak i formalnych – do zajmowania się danym obszarem. Przykład takiej sytuacji to projekt ustawy o zmianie niektórych ustawy w celu uproszczenia procedur administracyjnych oraz wsparcia przedsiębiorczości [nr w wykazie prac legislacyjnych Rady Ministrów: UDER20 – przyp. red.].

Co to za projekt?

Projekt wprowadzić ma niepozorną, ale potencjalnie niebezpieczną zmianę przepisów o ocenach oddziaływania na środowisko. Przewiduje on zastosowanie tzw. milczącej zgody w przypadku opinii i uzgodnień wyrażanych przez wyspecjalizowane instytucje, np. Regionalne Dyrekcje Ochrony Środowiska, Sanepid czy Wody Polskie, wydawanych na etapie screeningu, czyli badania, czy w danej sprawie konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Niewydanie opinii w terminie zaledwie 14 dni ma być traktowane jako brak zastrzeżeń. Przepis ten jest niezrozumiały – nie wiadomo bowiem, czy brak zastrzeżeń oznacza konieczność przeprowadzenia oceny środowiskowej, czy też brak takiej potrzeby.

Czyli jest to zastosowanie zasady milczącej zgody?

Tak, niewydanie rozstrzygnięcia w określonym terminie traktuje się jako zgodę. To rozwiązanie korzystne dla inwestorów, w teorii zapobiegające przewlekłości postępowań. Proponowane zmiany prowadzą jednak do tego, że spóźnienie organu z zajęciem stanowiska może doprowadzić do znaczących, negatywnych skutków dla środowiska. Stoi to w jawnej sprzeczności z zasadą przezorności, leżącą u podstaw unijnego i krajowego prawa ochrony środowiska. Warto tu jednak odnotować, że projekt spotkał się ze zdecydowaną krytyką Ministerstwa Klimatu i Środowiska, które nie uczestniczyło w jego opracowaniu, mimo że dotyczy on obszarów należących do jego kompetencji. Ta sama zasada ma obowiązywać również w innych newralgicznych obszarach, m.in. w postępowaniach dotyczących ochrony przyrody, wydawania pozwoleń wodnoprawnych czy zatwierdzania planów ruchu zakładów górniczych. Są to sprawy, w których na szali waży się ochrona środowiska.

Czy jest szansa, że krytyka Ministerstwa Klimatu i Środowiska spowoduje odrzucenie albo zmiany w tym projekcie?

Obecna koalicja rządząca doszła do władzy po kampanii, w której mocno akcentowana była potrzeba przywrócenia zasad demokratycznego państwa prawa, naprawy procesu legislacyjnego, zapewnienia przejrzystości życia publicznego oraz odbudowy relacji z Unią Europejską. Duży nacisk położony był również na ochronę środowiska. Niestety wiele działań podejmowanych przez rząd Donalda Tuska stoi w sprzeczności z tymi wartościami i postulatami. Projekty deregulacyjne procedowane są w sposób urągający zasadom prawidłowej legislacji, nietransparentny, a ich treść nierzadko narusza prawo UE i zasady ochrony środowiska. Przepis odbierający organizacjom społecznym prawo do skargi kasacyjnej sprawia wrażenie, jakby wyszedł spod pióra polityków Solidarnej Polski. Jak pokazały wyniki wyborów prezydenckich – sprzeniewierzanie się wartościom, które koalicja miała reprezentować, nie zostało dobrze odbierane przez wyborców. Jeśli argumenty dotyczące demokracji, przejrzystości życia publicznego i ochrony środowiska nie są wystarczające, być może to czysty polityczny pragmatyzm skłoni rządzących do rewizji swojej polityki – również w obszarze tzw. deregulacji.

Dziękuję za rozmowę.