Za mało i za późno? – wyniki COP29 i polityka klimatyczna w 2025 roku

Jak ocenić szczyt klimatyczny w Baku, który odbył się 11-22 listopada 2024 r., z perspektywy początku roku 2025. W środku kluczowej dla ochrony klimatu dekady, wśród geopolitycznych zawirowań i konfliktów? Kiedy do Białego Domu powraca hojnie wspierany przez branżę paliw kopalnych Donald Trump? Kiedy Copernicus Climate Change Service ogłasza, że rok 2024 był najcieplejszy w rejestrze globalnych temperatur sięgającym 1850 r.? I gdy skala pożarów w Kalifornii, trwająca walka ze skutkami powodzi w Polsce i Hiszpanii tylko potwierdzają, że skutki zmiany klimatu dotkną nas niezależnie od tego, w jakiej części świata żyjemy?

Organizacje pozarządowe angażujące się w międzynarodowe procesy negocjacyjne przed szczytem apelowały, by COP w Azerbejdżanie był momentem, w którym w końcu zostanie zagwarantowane finansowanie działań w państwach rozwijających się adekwatne do rzeczywistych potrzeb. Szczególnie do potrzeb krajów najsłabiej rozwiniętych i najbardziej zagrożonych już występującymi skutkami kryzysu klimatycznego. Podkreślały konieczność dalszych postępów i konkretnych decyzji w zakresie ograniczania wpływu na klimat, po wypracowaniu na COP28 zgody na stopniowe odchodzenie od paliw kopalnych (która jednak nie była tożsama z decyzją o odejściu od nich i w której zabrakło konkretu). Zwracały uwagę na potrzebę zapewnienia bezpiecznej przestrzeni do działania społeczeństwa obywatelskiego, w kontekście coraz częstszego więzienia i uciszania pokojowych aktywistów na całym świecie. Wyrażały też wątpliwości co do sensowności organizowania szczytu przez państwo, gdzie prawa człowieka są naruszane, silnie uzależnione od paliw kopalnych i planujące wykorzystać rolę gospodarza do uzgadniania sprzedaży ropy i gazu¹. Ich apele pozostały jednak w większości nie zrealizowane – choć decyzje o finansowaniu podjęto, to dalekie od oczekiwań. Natomiast obawy, przynajmniej częściowo, się sprawdziły.

Na rozmowy do Baku przybyło ponad 54 tys. osób, co jest liczbą ogromną, choć na szczęście mniejszą niż liczba uczestników poprzedniego Szczytu w Dubaju. Z tego nieco ponad 14 tys. faktycznie reprezentowało państwa w negocjacjach. Niemal drugie tyle to tzw. „party overflow”, czyli włączeni do krajowych delegacji goście, doradcy, czasem przedstawiciele organizacji pozarządowych, ale też sponsorzy i lobbyści reprezentujący branże zainteresowane tym, by postępy w kluczowych obszarach negocjacji były możliwie najmniejsze. Do tego dochodzą obserwatorzy, których było ponad 11,5 tys., głównie przedstawiciele organizacji pozarządowych, w tym biznesowych. W tej grupie również znalazło się sporo lobbystów. Policzyła ich koalicja Kick Big Polluters Out (KBPO) i wyszło im, że łącznie w COP29 uczestniczyło przynajmniej 1773 reprezentujących różne interesy lobbystów. Mniej niż na poprzednim szczycie w Dubaju, ale nadal lobbystów było w sumie więcej niż delegatów w większości poszczególnych delegacji państw (poza Azerbejdżanem, Brazylią i Turcją). A także więcej niż delegatów z 10 najbardziej narażonych na zmiany klimatu krajów razem wziętych (1033)².

Wśród nieobecnych byli za to kluczowi przywódcy, w tym Ursula von der Leyen ze względu na fazę przygotowań do drugiej kadencji w roli przewodniczącej Komisji Europejskiej, prezydent Joe Biden w związku z terminem kilku dni po wyborach w USA, kanclerz Olaf Scholz z powodu rozpadu koalicji rządzącej w Niemczech. Słabsza frekwencja światowych przywódców przekłada się w pewnym stopniu na to, jak odbierana jest ranga wydarzenia. Kluczowe jest jednak nie to, jakie przemowy wygłoszą oni w ramach oficjalnej części szczytu – czasem pojawiają się w nich wartościowe deklaracje, zapowiedzi konkretnych działań mających demonstrować wolę polityczną do działania, jednak w gruncie rzeczy te wypowiedzi są bardzo ogólne i co roku podobne. Ważne jest to, z jakimi instrukcjami swoich rządów przyjeżdżają na COP-y faktyczni negocjatorzy pracujący nad tekstami przyjmowanych decyzji i na co koniec końców mogą się zgodzić.

Zawsze zaczyna się i kończy na pytaniu – kto za to zapłaci?

Dyskusja o pieniądzach jest stałym elementem negocjacji klimatycznych, ale COP29 faktycznie można określić jako finansowy. Tak był zapowiadany i rzeczywiście istotne decyzje w tym zakresie na nim zapadły, choć ocena tych decyzji różni się w zależności od tego, kto jej dokonuje.

Z jednej strony można powiedzieć, że liczy się samo uzgodnienie nowego wspólnego celu finansowania działań dla klimatu (w skrócie NCQG, z ang. The New Collective Quantified Goal on Climate Finance). Gdyby nie został określony, ocena COP29 byłaby jeszcze bardziej krytyczna, a niewątpliwie przyjęcie go było trudne. Państwa rozwinięte wstrzymywały się z przedstawieniem swojej propozycji celu niemal do ostatniej chwili, nie pozostawiając czasu na uzgodnienia. Pod koniec rozmów delegaci państw najsłabiej rozwiniętych i wyspiarskich, najbardziej narażonych na skutki kryzysu, w pewnym momencie wyszli nawet z sali w proteście przeciw ignorowaniu ich postulatów. Wnioskowali m.in. o określenie odrębnych „kieszeni” środków na adaptację oraz działania w zakresie radzenia sobie ze stratami i szkodami związanymi ze zmianą klimatu. Zależało im też na wyznaczeniu minimalnych progów alokacji tylko dla ich grup, bo dotychczasowe doświadczenia pokazały, że trafia do nich stosunkowo niewielka część środków, a większość pozyskują duże gospodarki wschodzące. To się nie udało. Samo zatwierdzenie decyzji odbyło przy ostrym sprzeciwie Indii i innych krajów rozwijających się. Delegatka Indii oskarżyła prezydenta COP-u o niedopuszczenie jej do głosu, gdy chciała się sprzeciwić. Czy w takim kontekście rzeczywiście można mówić o sukcesie?

Nowy cel finansowy musiał zostać przyjęty na COP29, by zapewnić kontynuację i zwiększenie wsparcia, o którym zdecydowano dawno temu, już na COP15 w Kopenhadze. Z perspektywy czasu wiemy, że państwa rozwinięte dotychczasowy cel 100 miliardów dolarów prawdopodobnie osiągnęły z dwuletnim opóźnieniem, w 2022 r. Takie wnioski zaprezentowała Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (ang. Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD) pod koniec 2023 r.³ Piszę prawdopodobnie, bo przynajmniej część wyliczeń opiera się na „kreatywnej księgowości” i przemianowywaniu np. pomocy rozwojowej na klimatyczną, choć te środki miały być „nowe i dodatkowe”⁴.

Co zdecydowano?

Większy cel zgodnie z planem przyjęto – a dokładniej potrojony, do 300 miliardów dolarów rocznie, ale… ma być osiągany stopniowo w naprawdę długiej perspektywie – do 2035 r. Przez kolejnych 10 lat będzie więc niemal na pewno znacząco niższy, zbliżony do obecnego, a przecież najbliższa dekada z punktu widzenia niezbędnych inwestycji w ograniczenie emisji jest kluczowa. Jest też nadal dalece niewystarczający. Potwierdza to wiele analiz, w tym „raport określający potrzeby” Stałego Komitetu Finansowego ONZ, podsumowujący dane przedstawiane przez kraje rozwijające się w ich własnych raportach. Komitet podkreśla jednak, że jego szacunki – na poziomie 5-6,9 bilionów dolarów potrzebnych w ciągu najbliższych pięciu lat⁵ – zawierają „znaczące luki”, a zatem nie są prawdziwym odzwierciedleniem potrzeb.

Za realizację tego celu odpowiadają głównie państwa rozpoznawane w ramach UNFCCC jako rozwinięte, ale opierając się na art. 9.2 Porozumienia paryskiego, decyzja „zachęca” kraje rozwijające się do wnoszenia „dobrowolnych” wkładów, przy jednoczesnym zachowaniu ich statusu krajów rozwijających się i odbiorców wsparcia. Państwa rozwinięte – w tym Unia Europejska, Stany Zjednoczone, Japonia – od dawna dążyły do tego, by zmniejszyć spoczywający na nich ciężar i ten zapis odzwierciedla ich „sukces” w tym zakresie. Otwiera on funduszowe drzwi na środki z państw, które wcześniej nie zapewniały oficjalnego finansowania klimatycznego, takich jak Chiny.

Państwa rozwijające się podczas negocjacji walczyły o cel na poziomie 1,3 biliona dolarów rocznie na finansowanie ich działań związanych z klimatem, który były realizowany w większości przez państwa rozwinięte i to nie z nieokreślonych instrumentów finansowych, ale ze środków publicznych lub głównie z nich. Można powiedzieć, że w decyzji z COP29 taka kwota jako cel też się pojawia. Jednak jakość przyjętych celów i szczegóły zapisów są niezwykle istotne. Tekst wzywa „wszystkie podmioty” do zwiększenia funduszy ze „wszystkich źródeł publicznych i prywatnych” do „co najmniej 1,3 bln USD” do 2035 r. To jednak zapis tak ogólny, że niemal nic nie znaczący, bliżej mu do PR-u niż do realnej polityki. Może ten cel wypełni się jakąś treścią w ramach Mapy drogowej Baku – Belém (mającej pomóc w wypracowaniu ścieżki dojścia do celu 1,3 biliona dolarów rocznie), ale to może potrwać dłużej niż tylko do tegorocznego COP-u w Brazylii? Wdrożenie decyzji NCQG ma być oceniane w ramach globalnych przeglądów.

Oceny i konsekwencje

Co to wszystko oznacza? Cel, który przez delegatkę Indii został nazwany „optyczną iluzją”, a przez przedstawicielkę władz Nigerii „obrazą tego, co mówi Konwencja” i „żartem”, Wopke Hoekstra, komisarz UE ds. klimatu, neutralności emisyjnej i czystego wzrostu nazwał „ambitnym, potrzebnym, realistycznym i osiągalnym”. Jego zdaniem COP29 zostanie zapamiętany jako początek nowej ery finansowania klimatu. Wysłanniczka ds. klimatu na Wyspy Marshalla Tina Stege na gorąco komentując efekty negocjacji finansowych mówiła o byciu świadkiem najgorszego politycznego oportunizmu, gry życiem ludzi najbardziej narażonych na świecie i wyjeżdżaniu z niewielką częścią pilnie potrzebnych funduszy.

Brytyjski sekretarz ds. energii, Ed Miliband, przedstawił zupełnie inny punkt widzenia. W jego ocenie nowy cel finansowy słusznie wychodzi poza tradycyjnych darczyńców, takich jak Wielka Brytania, i odzwierciedla rolę krajów takich jak Chiny w pomaganiu tym, którzy znajdują się na pierwszej linii tego kryzysu (warto dodać, że Chiny już teraz przeznaczają miliardy dolarów rocznie na projekty związane z klimatem w krajach rozwijających się, ale nie jest to uznawane za „finansowanie klimatyczne” w ramach systemu ONZ).

W tej rozbieżności ocen widać głębokie podziały między państwami, których pokonanie w ramach negocjacji staje się coraz trudniejsze. W wypowiedziach wielu polityków nadal przebija brak zrozumienia, że środki przeznaczone na działania klimatyczne w państwach, które po prostu nie dadzą rady samodzielnie zrealizować ich wystarczająco szybko, to nie dobroczynność, nie nowa wersja pomocy rozwojowej, tylko inwestycja w bezpieczną przyszłość nas wszystkich.

Międzynarodowa sieć NGO, Climate Action Network Europe i Mercy Corps oceniły, że rozliczanie sformułowanych w taki sposób zobowiązań finansowych może być trudne lub niemożliwe, szczególnie jeśli chodzi o cel 1,3 biliona dolarów. Z prawnego punktu widzenia ani wielostronne banki rozwoju (takie jak Międzynarodowy Bank Odbudowy i Rozwoju), ani sektor prywatny nie ponoszą odpowiedzialności za decyzje w ramach UNFCCC i nie mogą być do niej pociągnięte ani przez państwa rozwijające się, ani przez społeczeństwo obywatelskie. Nad zapisami na pewno będzie się pochylać wielu prawników. W ocenie CAN Europe zwiększenie zależności od środków prywatnych oznacza też większy udział pożyczek z rynkowym oprocentowaniem i koncentrację na finansowaniu działań przynoszących zyski, a zaniedbywanie adaptacji i ochrony przez stratami i szkodami. Jest nawet ryzyko naruszenia suwerenności państw rozwijających się w sytuacji, gdy inwestorzy będą chcieli kontroli nad wyborem i realizacją projektów⁶.

Polska do dokładania się do 300 miliardów dolarów czy do 1,3 biliona dolarów nie jest w żaden sposób zobligowana. Mamy nietypowy status w ramach Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu – jesteśmy państwem rozwiniętym, ale przechodzącym proces transformacji do gospodarki rynkowej (Konwencja jest z 1992 r.), więc płacić nie musimy. Nasza pomoc pozostanie dobrowolna. Powinniśmy jednak zdawać sobie sprawę, podobnie jak inne państwa rozwinięte, że pomaganie leży w naszym najlepiej pojętym interesie.

Najistotniejszą konsekwencją słabości nowego celu finansowego jest wpływ na plany państw rozwijających się w zakresie redukcji emisji. Luka między tym, ile pieniędzy ma być dostępnych (i to nie od razu), a tym, ile jest potrzebnych do transformacji w krajach mających znacznie mniejsze możliwości i więcej wyzwań niż Polska, jest oczywista. Łatwo wywnioskować, że przełoży się ona na treść nowych zobowiązań państw w zakresie klimatu, czyli już trzeciej generacji „wkładów ustalanych na poziomie krajowym” (ang. Nationally Determined Contributions, NDC). Warto pamiętać, że wiele NDC państw rozwijających się ma w sobie elementy warunkowe – realizacja celów jest uzależniona od dostępności finansowania. Z drugiej strony możemy się spodziewać mniejszych wpłat lub ich braku ze strony Stanów Zjednoczonych pod rządami Trumpa, a także obcinania pomocy przez inne kraje, w których po wyborach zyskuje wpływy skrajna prawica.

Zadziałają mechanizmy rynkowe?

Po niemal dekadzie sporów i opóźnień to prezydencja Azerbejdżanu mogła ogłosić sukces – udało się przyjąć zasady działania dwóch mechanizmów rynkowych wprowadzonych w artykule 6 Porozumienia paryskiego. Był na to czas najwyższy, bo niektóre państwa już zaczęły handlować redukcją emisji między sobą, bez oparcia konkretnych wspólnych wytycznych.

Końcowy tekst dotyczący artykułu 6.2, odnoszącego się do dwustronnego handlu redukcją emisji między państwami, zawiera pewne wymogi odnośnie transparentności – raportowania, rejestrowania i technicznych przeglądów. Kraje będą musiały publikować informacje przy formalnym zatwierdzaniu jednostek do międzynarodowego transferu redukcji emisji (ang. Internationally Transfered Mitigation Outcomes, ITMO) do wykorzystania przez inne podmioty, takie jak firmy. „Niespójności” zidentyfikowane w podejściach krajów do współpracy w tym zakresie mają być podawane do wiadomości publicznej. Korzystne jest też to, że Sekretariat UNFCCC będzie mógł świadczyć usługi w zakresie rejestracji jednostek dla krajów rozwijających się, które będą mieć trudności z ustanowieniem własnych krajowych rejestrów. Dzięki temu więcej krajów będzie mogło skorzystać na działaniu rynku. Jednak w systemie nadal pozostały wady. Państw nieprzestrzegających zasad nie czekają żadne realne konsekwencje. Teoretycznie wszelkimi „niespójnościami” i brakiem zgodności z umowami trzeba się zająć. Jednak przy braku terminów i kar zdaniem części ekspertów stronom może być zbyt łatwo ignorować zasady. Obserwacja pierwszych transakcji w ramach artykułu 6.2 potwierdziła niestety, że słaba jakość transferowanej redukcji emisji może być problemem, z którego konsekwencjami będziemy musieli sobie radzić.

Zasady dla drugiego mechanizmu, wynikającego z artykułu 6.4, czyli mechanizmu kredytowania (ang. Paris Agreement Crediting Mechanism, PACM), w tym ważną metodologię zarządzania pochłanianiem CO₂, prezydencja COP29 „przepchnęła” metodą „z zaskoczenia”, doprowadzając do ich zatwierdzenia już pierwszego dnia szczytu, w oparciu o decyzje przyjęte w październiku 2024 r. przez organ techniczny. Celem było powtórzenie „sukcesu” Zjednoczonych Emiratów Arabskich – podjętej w podobny sposób decyzji w sprawie Funduszu Strat i Szkód – i zapewnienie, że COP29 nie skończy się bez żadnych wyników w tym zakresie. Brak konsultacji wzbudził niezadowolenie. Ponadto w tym obszarze również pojawiają się zastrzeżenia ekspertów co do integralności przyjętych standardów i obawy odnośnie do jakości kredytów, które państwa będą wykorzystać do rozliczania własnych zobowiązań redukcyjnych. Śmieciowe kredyty to jedna ze słabości poprzedniego mechanizmu kredytowego ustanowionego pod protokołem z Kioto, znanego jako Mechanizm Czystego Rozwoju (CDM), działającego od 2006 r. Odrębnym problemem jest to, że część z tych starych kredytów niestety nadal może trafić do nowego systemu.

Przyjęcie wspólnych ram funkcjonowania międzynarodowych mechanizmów rynkowych oznacza, że w UE decydenci mogą powrócić do pomysłu powiązania ich z unijnym systemami handlu emisjami i realizacją naszych celów. Warto więc przypomnieć, że nie powinni postrzegać ich jako zwolnienia z obowiązku wzmacniania działań wewnątrz Wspólnoty, ani udawać, że to część finansowania działań w państwach rozwijających się – ponieważ w praktyce płacimy za redukcję naszych emisji, tylko osiągniętą gdzieś, gdzie jest to tańsze lub łatwiejsze niż u nas (albo jedno i drugie). To nie to samo, co przekazanie finansowego wsparcia na działania, które dany kraj rozwijający się będzie mógł zaliczyć do realizacji swojego celu.

Nie można nie zauważyć, że decyzje w sprawie zasad działania rynków handlu emisjami w ramach artykułu 6, podobnie jak te dotyczące celu finansowego – przedstawiane jako największe sukcesy COP-u – zostały podjęte wśród kontrowersji i problemów z procedurami. Ich kosztem było więc przyczynienie się do spadku zaufania do całego procesu. A zaufanie w tych negocjacjach odbudowuje się bardzo trudno.

W ograniczaniu wpływu na klimat postępów brak

Wcześniejszy szczyt klimatyczny, COP28, zakończył się globalnym wezwaniem państw do odchodzenia od paliw kopalnych. Choć dość ogólne i „miękkie” przez wielu było określane jako przełomowe. Tymczasem w Baku, zamiast dalej pracować nad tym zobowiązaniem, część państw zależnych od dochodów z eksportu paliw kopalnych, łącznie z gospodarzem COP29, hamowało rozmowy. W efekcie utknęły one w martwym punkcie we wszystkich trzech ścieżkach negocjacji dotyczących łagodzenia wpływu na klimat: dialogu ZEA w sprawie wdrożenia pierwszego globalnego przeglądu (ang. Global Stocktake, GST), programu prac w zakresie mitygacji (ang. Mitigation Work Programme, MWP) oraz programu prac w zakresie sprawiedliwej transformacji (ang. Just Transition Work Programme, JTWP).

Ustanowione w Dubaju forum dialogu ZEA powinno zostać wykorzystane do zapewnienia stronom silnego impulsu do pracy na poprawieniem NDC. Niestety stronom nie udało się dojść do zgody nawet co do tego, jaki powinien być zakres negocjacji w tej ścieżce, ponieważ wyciągają różne wnioski z treści Porozumienia paryskiego i wyników GST. Dla części państw mechanizm cyklicznego wzmacniania zobowiązań – globalnych przeglądów, w oparciu o które państwa mają poprawiać swoje NDC – oznaczał konieczność kontynuacji pracy nad zobowiązaniami w zakresie transformacji energetycznej uzgodnionymi w Dubaju. Dla innych oznaczał skupienie się bezpośrednio na finansach, wykorzystanie COP-u w Baku jako momentu na uzyskanie gwarancji wsparcia, wystarczającego, by kraje rozwijające się mogły realizować konieczne działania klimatyczne i wzmocnić NDC.

Państwa zależne od eksportu paliw kopalnych zablokowały potwierdzenie celów uzgodnionych w Dubaju, aby potroić moc odnawialnych źródeł energii, podwoić efektywność energetyczną i odchodzić od paliw kopalnych w systemie energetycznym, a także cel wzrostu w zakresie magazynowania energii elektrycznej i sieci. Prezydencja Azerbejdżanu odrzuciła też propozycje potwierdzenia zobowiązania do odejścia od paliw kopalnych w decyzji przewodniej (nie powiązanej z konkretnym punktem programu COP-u). Ostatecznie niczego nie udało się uzgodnić i dalsze prace w ramach dialogu ZEA zostało przełożone na posiedzenie organu doradczego (ang. Subsidiary Body, SBs) w czerwcu 2025 r. Można założyć, że dyskusja powróci na COP30. Brak wyraźnego czy jakiegokolwiek sygnału z tego procesu, podobnie jak nie odpowiadający potrzebom cel finansowy, nie pomoże państwom w pracy nad trzecią generacją NDC, które mają obowiązek przedstawić do lutego 2025 r. (ale prawdopodobnie część zrobi to później).

Podobnie skończyły się prace w ramach programu prac w zakresie sprawiedliwej transformacji. Dyskusja się zapętlała podobnie jak w przypadku dialogu ZEA, bo bez konkretnych kwot na stole trudno robić konkretne plany. Prezydencja nie organizowała potrzebnych spotkań. Na atmosferę negocjacji dodatkowo negatywnie wpłynęły oskarżenia o umożliwienie przez prezydencję COP wprowadzania zmian bezpośrednio w dokumencie delegatowi Arabii Saudyjskiej (delegacje normalnie nie dostają tekstu do edycji pomiędzy etapami negocjacji, tylko dokumenty w nieedytowalnym PDF-ie, które następnie są omawiane). Tymczasem postępy w tej ścieżce rozmów są konieczne, jeśli chcemy wymiany doświadczeń w tym zakresie na poziomie międzynarodowym, wspólnie uzgodnionych wytycznych zapewniających dobrą jakość wprowadzanych rozwiązań, a w efekcie jak największe korzyści dla pracowników wszystkich branż objętych procesami transformacji na całym świecie.

W ramach programu prac w zakresie mitygacji (MWP) ustanowionego podczas COP26 w celu „pilnego zwiększenia ambicji i wdrożenia łagodzenia zmiany klimatu w tej krytycznej dekadzie” udało się porozmawiać głównie na tematy miejskie i budynkowe (w oparciu o efekty dialogu prowadzonego w 2024 r.). Jednak w decyzji odnotowano tylko możliwe rozwiązania takie, jak współpraca między miastami, z zachętą do podejmowania dobrowolnych inicjatyw i określono, jak ma być prowadzona kolejna runda dialogu. Zabrakło odniesienia do NDC czy wyników globalnego przeglądu. Więc generalnie też brak postępu.

Trochę pozytywów się jednak pojawiło. Podczas COP-u Wielka Brytania przedstawiła cel redukcji emisji w swojej gospodarce – o 81% do 2035 r. W ocenie analityków jest on zgodny z istniejącymi celami i opiera się na wytycznych niezależnego krajowego Komitetu ds. Zmian Klimatu na temat tego, w jaki sposób kraj może wnieść „wiarygodny wkład” w ograniczenie globalnego ocieplenia do 1,5 °C. Znaczenie miało też przedstawienie NDC przez Brazylię, jako gospodarza następnego szczytu, choć cel redukcji gazów cieplarnianych, o 59 lub 67% do 2035 r., w ocenie brazylijskiego NGO Climate Observatory jest zbyt niski, w odniesieniu do sprawiedliwego udziału Brazylii w ograniczaniu wzrostu średniej globalnej temperatury do 1,5 °C. Do zobowiązania osiągnięcia zerowych emisji netto do 2050 r. dołączyły kraje rozwijające się, takie jak Kostaryka czy Senegal.

Poza salami negocjacyjnymi pojawiły się sygnały postępu w zakresie transformacji energetycznej. Na przykład, 25 krajów oraz Unia Europejska, przedstawiły Call to Action for No New Coal – ogłosiły, że zamierzają przedstawić krajowe plany klimatyczne, które nie będą uwzględniać nowego węgla w systemach energetycznych i wezwali innych do zrobienia tego samego⁷.

Kiepski gospodarz oznacza słabą podstawę do negocjacji

Władze Azerbejdżanu posunęły się naprawdę daleko, by pokazać jak dobrze radzą sobie w roli gospodarza. Krążyły informacje, że organizacją COP-u uzasadniły przesunięcie na wcześniejszy termin wyborów parlamentarnych, zamknęły szkoły i uniwersytety, nakazały dwóm trzecim siły roboczej pracę z domu⁸. A jednak jako gospodarz rozmów zostały ocenione negatywnie, ponieważ dbanie o dobrą organizację i fizyczną wygodę delegatów jest tylko jednym z zadań prezydencji COP-u i w ostatecznym rozrachunku nie najistotniejszym (choć na przebieg rozmów wpływać może, gdy delegaci są zdenerwowani np. trudnościami z dojazdem na miejsce lub długimi kolejkami utrudniającymi zjedzenie lunchu między sesjami).

Liczy się sposób prowadzenia procesu, to w jakim stopniu prezydencja ułatwia rozmowy, pomaga w osiąganiu kompromisów, w założeniu zachowując jednocześnie bezstronność przy wykonywaniu tych zadań, dbając o przejrzystość i włączenie wszystkich stron do rozmów. Dlatego gospodarz COP-u zawsze ma na COP-ie dwa zespoły – ten odpowiedzialny za prezydencję i oficjalną delegację. Pełniąc rolę prezydencji nie powinien walczyć o swoje interesy.

Azerbejdżan od tej strony zdecydowanie się nie popisał. W ocenie ekspertów ze środowisk pozarządowych, ale także wielu delegatów, prezydencja słabo radziła sobie z organizacją procesu negocjacji, nie starała się wpłynąć na zaangażowanie państw, szczególnie tych rozwiniętych, prowadziła rozmowy w sposób nietransparentny. Byli oskarżani o konflikt interesów i nadużycia. Jeden z ministrów ponoć określił jej styl prowadzenia rozmów „godnym ubolewania”.

Tuż przed rozpoczęciem szczytu aktywiści z Global Witness ujawnili, że szef zespołu COP29 Elnur Soltanow, zarazem wiceminister energii Azerbejdżanu, a także członek zarządu państwowego przedsiębiorstwa naftowo-gazowego Socar, usiłował zawrzeć umowę gazową z podającym się za szefa nieistniejącej spółki aktywistą. Już pierwszego dnia krytykę wzbudziło przeforsowanie decyzji w sprawie artykułu 6.4 i spory wokół agendy szczytu. Drugiego dnia Prezydent Azerbejdżanu wywołał burzę medialną, opisując ropę i gaz jako „dar boży” podczas swojego przemówienia na otwarciu szczytu. Powiedział również, że narody „nie powinny być obwiniane” za eksploatację paliw kopalnych.

Z punktu widzenia organizacji pozarządowych był to też COP represyjny. O akcjach czy wielkich marszach znanych z innych szczytów nie było mowy. Działania NGO zostały ograniczone do strefy wydzielonej jako teren pod zarządem ONZ, tym razem tylko wewnątrz budynków. I tam także możliwości protestu były mniejsze niż zwykle. Nie można było śpiewać w korytarzach (ewentualnie tylko pomrukiwać „hmmm” i strzelać palcami!), BBC raportowało, że przed COP29 władze Azerbejdżanu zwiększyły presję na aktywistów środowiskowych i dziennikarzy (czemu oczywiście zaprzeczały).

Czy ten proces nadal ma sens?

Na ostatnich szczytach coraz wyraźniej słychać wątpliwości. Skala, koszty i emisje z jednej strony, a zbyt wolne postępy i problemy z przejrzystością procesu i samym podejmowaniem decyzji z drugiej, wywołują dużo krytycznych komentarzy.

Warto tu wskazać szczególnie apel tuzów międzynarodowej polityki klimatycznej, podpisany między innymi przez byłego sekretarza generalnego ONZ Ban Ki-moona i byłej szefowej ONZ ds. klimatu Christiany Figueres, którzy napisali w liście, że proces COP „nie jest już odpowiedni do celu”. Nie uważają jednak, że jest niepotrzebny – przeciwnie nadal jest to jedyny taki multilateralny proces, w którym wszystkie zainteresowane strony mogą uczestniczyć na równych prawach. W ich ocenie proces trzeba naprawić. Postulują między innymi o zmiany w sposobie wybierania gospodarzy szczytów, o więcej mniejszych spotkań i przeniesienie ciężaru z negocjowania na raportowanie postępów, o wzmocnienie głosu nauki i zwiększenie odpowiedzialności stron za realizację celów, utworzenie mechanizmów śledzących przepływy środków w ramach finansowania klimatycznego, by przywrócić zaufanie do procesu, a także o zapewnienie sprawiedliwej reprezentacji, by nie było takiej dysproporcji między lobbystami paliw kopalnych a np. przedstawicielami ludów rdzennych czy środowisk naukowych⁹.

Pojawiają się też opinie, że naprawę procesu trzeba zacząć od reformy zasad głosowania. Sporo ekspertów uważa, że wymóg podejmowania wszystkich decyzji w drodze konsensusu, powoduje zbyt poważne utrudnienia. Historycznie wynika to z działań tradycyjnie blokujących postęp krajów, Arabii Saudyjskiej i Kuwejtu – już na pierwszym COP-ie, kiedy zablokowali oni pierwszą propozycję zasad głosowania. W efekcie na każdym szczycie dochodzi do rozwadniania zapisów i obstrukcji. By ominąć tę zasadę prezydenci COP-u zaczęli stosować sztuczki, typu udawanie, że sprzeciwu przed zatwierdzaniem decyzji nie widzą, albo przyjmowanie decyzji, kiedy na sali plenarnej nie wszyscy są obecni. Wokół sposobów na naprawę zasad głosowania jest jednak tyle sporów, że podjęcie tego zadania wymagałoby ogromnej determinacji. Nowe zasady na pewno musiałyby chronić szczególnie prawo do głosu stron najsłabszych i najbardziej wrażliwych na skutki kryzysu klimatycznego. Walka byłaby ciężka, ale może warto? Na pewno wiele w tym procesie warto ochronić, bo to jedyne takie forum międzynarodowe, na którym udaje się mimo wszystkich przeszkód kształtować globalne działania na rzecz ochrony klimatu, z udziałem wszystkich zainteresowanych stron.

Rozumienie negocjacji klimatycznych

Co warto rozumieć oceniając przebieg negocjacji klimatycznych? Są jak układanka złożona z wielu elementów – od geopolityki i woli politycznej stron do działania w ramach bieżących uwarunkowań, przez sposób działania gospodarza danego COP-u i jakości jego współpracy z Sekretariatem UNFCCC i innymi stronami, po wkład nauki i całego otoczenia obserwatorów, z side-eventami, dzieleniem się wiedzą, doświadczeniami, propozycjami rozwiązań i opiniami, budowaniem współpracy, a także akcjami i informowaniem reszty świata o tym, co dzieje się na COP-ie i przy okazji przypominaniem o wadze problemu.

Wypowiedzi głów państw i posiedzenia plenarne to wierzchołek góry lodowej – bardziej przedstawienie kierowane przez polityków do wyborców w ich krajach niż prawdziwy obraz żmudnych i zawiłych negocjacji, które toczą się nie tylko na samych COP-ach, ale praktyczne przez cały rok na roboczych spotkaniach i w różnych dyplomatycznych formatach. A dotyczą bardzo wielu tematów, nie tylko tych pojawiających się w nagłówkach (np. na COP29, poza opisanymi powyżej, także tematów adaptacji, strat i szkód, rolnictwa i bezpieczeństwa żywieniowego itd., w tym artykule nie jestem w stanie ich wszystkich opisać, bo zmieniłby się w książkę). Charakter negocjacji najlepiej oddaje określenie w języku angielskim „party driven process” (proces prowadzony przez strony). Oznacza ono, że proces rozmów i ich efekty zależą od wszystkich stron – czyli od wytycznych, z którymi delegacje państw przyjeżdżają na szczyty i inne spotkania w ramach procesów negocjacyjnych. A wytyczne te wynikają z wewnętrznych procesów politycznych państw, tego jak decydenci oceniają sytuację gospodarczą i nastroje społeczne.

W przypadku Polski spory w polityce krajowej zwykle mają na stanowisko naszego państwa (a przez to na stanowisko całej UE) wpływ negatywny, ponieważ żadna z największych partii tak naprawdę nie staje w obronie polityki klimatycznej. W obliczu jakichkolwiek oznak niezadowolenia dochodzi między politycznymi rozgrywającymi do licytacji negatywnej. Jeśli opozycja zarzuca władzom błąd związany z „nadmierną ambicją”, niezależnie od obszaru, typową reakcją nie jest obrona danego rozwiązania czy wskazywanie na związane z nim korzyści, ani nawet chęć poprawienia go tak, by było i bardziej korzystne społecznie, i skuteczne. Najczęściej władze robią krok w tył i zapowiadają opóźnienie, osłabienie lub rezygnację z narzędzia, które się nie spodobało jakiejś grupie społecznej (lub najgłośniejszej części tej grupy), by osłabić skuteczność krytyki przeciwników. Podobnie sytuacja wygląda w innych krajach. Czy wobec tego powinno nas dziwić żółwie tempo jakichkolwiek uzgodnień między wszystkimi blisko 200 państwami, często mającymi sprzeczne interesy, a czasem będącymi ze sobą w bezpośrednim konflikcie?

To oczywiście nie zmienia faktu, że w obliczu wspólnego zagrożenia po prostu musimy zacząć sobie radzić lepiej z polityką klimatyczną, na każdym poziomie, od lokalnego po międzynarodowy. A podstawą jest to, na ile świadome jest społeczeństwo i czego od polityków wymaga. Innymi słowy, politycy nie będą podejmowali na poziomie międzynarodowym decyzji koniecznych dla naszego wspólnego przetrwania, jeśli my, obywatele, nie będziemy na to naciskać.

Co dalej?

Nowy prezydent Stanów Zjednoczonych ponownie zdecydował o wyjściu USA z Porozumienia paryskiego. Będzie też wspierać zwiększenie wydobycia paliw kopalnych i osłabiać polityki powiązane z ograniczaniem emisji, np. dotyczące produkcji samochodów elektrycznych. Ale możemy mieć nadzieję, że amerykański biznes, stany i miasta, podobnie jak poprzednio pokażą, że nadal dążą do ograniczania emisji. I nie powinniśmy traktować tego jako wymówki, by Europa wciskała polityce klimatycznej hamulec. Ponadto, nie znaczy to jeszcze, że USA będą w polityce klimatycznej całkiem nieobecne. Co najwyżej mniej widoczne. Na COP29 widać było, że przestrzeń największego rozgrywającego w międzynarodowej polityce klimatycznej chcą zająć Chiny. Prawdopodobnie Chiny przedłożą swoje NDC już wkrótce (może nawet przed publikacją tego tekstu) i będzie ono stosunkowo ambitne. Obecnie Stany Zjednoczone są bardzo dużymi donorami międzynarodowych instytucji powiązanych UNFCCC oraz funduszy wspierających działania w państwach rozwijających się, co może przełożyć się na ich funkcjonowanie, podobnie jak zwiększenie finansowania ze strony Chin (jeśli do niego dojdzie).

Oczekiwania wobec COP30 w Brazylii są bardzo duże. Zaczynając od powrotu do dobrej jakości, otwartego i transparentnego procesu negocjacji oraz do swobody wyrażania opinii społecznej. Ma to być COP dzikiej przyrody i budowania mostów między UNFCCC a procesem dotyczącym ochrony bioróżnorodności, z uwzględnieniem wyników COP16 w Kolumbii. W centrum uwagi mają być tematy ubóstwa, sprawiedliwości, równości, wzmocnienia głosów najbardziej zagrożonych grup i krajów, a także walka z wylesianiem i degradacją lasów. I oczywiście zobowiązania w ramach trzeciej generacji NDC. W listopadzie 2025 r. w Belém ma zakończyć się pierwszy pełny cykl wzmacniania zobowiązań w ramach Porozumienia paryskiego. Obecne zobowiązania stawiają nas na niebezpiecznej ścieżce do 2,7 °C, a nowe zobowiązania, które państwa przedstawią w tym roku, same w sobie, prawdopodobnie nie wypełnią luki między tym, co planowane, a tym co niezbędne do zatrzymania wzrostu temperatury i zapewnienia nam bezpieczeństwa. COP30 musi zapewnić jasną ścieżkę do uzupełnienia tej luki, tak aby nowe NDC wyznaczały dolny, a nie górny pułap ambicji klimatycznych na następną dekadę.

Urszula Stefanowicz

Urszula Stefanowicz – koordynatorka projektów dotyczących polityki klimatycznej oraz rozwoju gospodarki niskoemisyjnej, przede wszystkim w obszarach transportu i energetyki. Wieloletnia członkini Okręgu Mazowieckiego Polskiego Klubu Ekologicznego, gdzie od 2008 r. prowadzi działania rzecznicze w ramach Koalicji Klimatycznej, porozumienia 27 organizacji działających na rzecz ochrony klimatu w Polsce. Obserwatorka międzynarodowych negocjacji, uczestniczyła w 8 szczytach klimatycznych ONZ.

Przypisy:
1. bbc.com/news/articles/crmzvdn9e18o
2. kickbigpollutersout.org/COP29FossilFuelLobbyists
3. oecd.org/en/about/news/press-releases/2023/11/growth-accelerated-in-the-climate-finance-provided-and-mobilised-in-2021-but-developed-countries-remain-short.html
4. cgdev.org/publication/has-100-billion-climate-goal-been-reached
5. unfccc.int/sites/default/files/resource/2ndNDR_ES_SCF35_unedited%20version_0.pdf
6. caneurope.org/cop29-outcome/
7. poweringpastcoal.org/news/countries-join-call-to-action-for-no-new-coal-in-national-climate-plans/
8. bloomberg.com/news/features/2024-11-16/cop29-un-climate-summit-makes-life-harder-for-some-in-baku
9. theguardian.com/environment/2024/nov/15/cop-summits-no-longer-fit-for-purpose-say-leading-climate-policy-experts oraz clubofrome.org/cop-reform-2024/