Spór o kształt sieci ekologicznej Natura 2000

1. Wprowadzenie

Bliski termin wejścia Polski do Unii Europejskiej zmusza nas do podejmowania szeregu programów realizowanych przez kraje wspólnotowe. Jednym z takich wyzwań jest tworzona obecnie europejska sieć ekologiczna NATURA 2000. Podejmowane w Polsce działania, mające na celu utworzenie sieci NATURA 2000, budzą jednak wiele wątpliwości i zastrzeżeń.

W latach 90. powstały w Polsce dwie duże koncepcje z zakresu ochrony przyrody: system CORINE biotopes oraz ECONET-PL. Systemy te były tworzone przez niezależne ośrodki Polskiej Akademii Nauk – Instytut Ochrony Przyrody w Krakowie oraz program europejskiego IUCN w Warszawie. Instytut Ochrony Przyrody PAN pełni rolę polskiego centrum referencyjnego Europejskiej Sieci Informacji i Obserwacji (EIONET). Oba wymienione systemy powstawały poza kręgiem zainteresowania Ministerstwa Środowiska, co istotnie wpływało na ograniczone możliwości realizacyjne.

Przyjęcie w 1995 r. w Sofii Paneuropejskiej Strategii Różnorodności Biologicznej i Krajobrazowej otworzyło nowe kierunki działania. Na obszarze UE powstały dwie ważne dyrektywy – ptasia (1979) oraz siedliskowa (1992), które zapoczątkowały realizację programu NATURA 2000. Celem tego programu stało się utworzenie spójnej, funkcjonalnej sieci terenów chronionych na terytorium Wspólnoty Europejskiej, określanej mianem europejskiej sieci ekologicznej NATURA 2000. Utworzenie tej sieci zaplanowano na rok 2004. Polska aspirując do UE powinna więc do końca 2004 r. zakończyć wyznaczanie terenów wchodzących do programu NATURA 2000.

Tworzenie europejskiej sieci ekologicznej jest wielkim przedsięwzięciem, gdyż ma objąć co najmniej kilkanaście procent powierzchni Europy. Oznacza to potrzebę rozwinięcia szerokiego frontu prac terenowych oraz modyfikacji dotychczasowych uwarunkowań prawnych. Oba rodzaje wymienionych działań nie zostały w Polsce dostatecznie rozwinięte. Nie zostały uruchomione duże programy inwentaryzacyjne angażujące pracowników uniwersyteckich ośrodków badawczych (Wrocławia, Gdańska, Poznania, Warszawy czy Lublina). Działania takie na szeroką skalę zostały podjęte np. w Czechach.

Na tę niepokojącą sytuację wielokrotnie zwracał uwagę Komitet „Człowiek i Środowisko”. Z inicjatywy Komitetu 11 grudnia 1997 r. odbyła się konferencja nt. „Systemy ECONET i CORINE a strategia ochrony przyrody w Polsce”. Obszerne materiały z tej konferencji zostały wydrukowane w Zeszytach Naukowych Komitetu „Człowiek i Środowisko” nr 22. Założenia paneuropejskiej sieci ekologicznej zostały omówione w referacie A. Dyduch-Falniowskiej. Warto przytoczyć niektóre wnioski przyjęte na konferencji:

1. W związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej konieczne jest wprowadzenie do naszego systemu prawno-organizacyjnego europejskich programów i standardów.
2. Dotychczasowe działania zmierzające do rozpowszechnienia europejskich systemów ECONET i CORINE biotopes napotykają na brak współpracy i wspomagania ze strony Ministerstwa Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa.
3. Za szczególnie groźne należy uznać pomijanie przez Państwowy Monitoring Środowiska bazy danych CORINE, pełniącej rolę koordynatora Informacji o Środowisku (Coordination of Information on Environment).
4. Celem przełamania impasowej sytuacji konieczne jest wprowadzenie do systemu prawnego takich pojęć jak: obszary węzłowe, korytarze ekologiczne, ostoje i siedliska. Problem ten można rozwiązać poprzez nowelizację ustawy o ochronie przyrody. Określenie podstaw prawnych dla wymienionych kategorii obszarów stworzyłoby warunki dla prawidłowej gospodarki przestrzennej w skali kraju, województwa, powiatu i gminy. /.../.
13. Przy podejmowaniu realizacji wymienionych programów konieczna jest zmiana priorytetów w zakresie wydawania środków finansowych przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Dotychczas na ochronę przyrody i edukację przeznaczano zaledwie około 5% nakładów, co uniemożliwiało realizację podstawowych zadań w dziedzinie ochrony środowiska przyrodniczego Polski.

Kolejna konferencja Komitetu „Człowiek i Środowisko” odbyła się 28 września 1999 r. W materiałach konferencyjnych został opublikowany referat A. Dyduch-Falniowskiej pt. „Europejski program skutecznej ochrony dziedzictwa przyrodniczego”. Jako główne hasło przyjęto europejską ideę propagowania programu NATURA 2000 „Ku wspólnemu gospodarowaniu dziedzictwem przyrodniczym”. Na konferencji wyrażono zaniepokojenie z powodu braku współpracy ośrodków pozaakademickich nad kształtem europejskiej sieci ekologicznej NATURA 2000 oraz nieznajomości tego programu w samorządach wojewódzkich przystępujących do opracowania strategii rozwoju swoich regionów. Z tego względu postanowiono zorganizować specjalne spotkanie z udziałem przedstawicieli wszystkich urzędów marszałkowskich. Tak zaplanowana konferencja odbyła się 4 listopada 1999 r. i zostały wygłoszone na niej trzy referaty: A. Dyduch-Falniowskiej, A. Liro i M. Baranowskiego.

Do urzędów marszałkowskich nie trafiły oficjalne zalecenia resortu ochrony środowiska. Spowodowało to sytuację, że opracowane w 2000 roku strategie rozwoju województw tylko marginalnie nawiązywały do potrzeby utworzenia europejskiej sieci ekologicznej. W wielu strategiach (województwa: dolnośląskie, lubelskie, lubuskie, łódzkie, opolskie, podlaskie, pomorskie, śląskie i świętokrzyskie) nie odniesiono się bezpośrednio do spraw sieci NATURA 2000.

Konsekwencją źle opracowanych strategii rozwoju województw jest treść planów przestrzennego zagospodarowania województw, które będą zakończone w 2002 roku. Niedostateczne uwzględnienie sieci ekologicznej NATURA 2000 oznacza, że wiele terenów cennych przyrodniczo zostanie rozdysponowanych na inne cele, a tym samym straconych dla gospodarki dziedzictwem przyrodniczym.

Podjęte też zostały starania Komitetu „Człowiek i Środowisko”, aby pojęcie „ostoja” wprowadzić do nowelizowanej ustawy o ochronie przyrody. Brak jednomyślności wśród przyrodników biorących udział w pracach komisji sejmowej i nieprzejednanie Ministerstwa Środowiska spowodowały oddalenie wniosku o wpisanie tego pojęcia do ustawy. Zgodzono się jedynie na wpisanie pojęcia „korytarz ekologiczny”.

Zagrożona została również realność ustalenia do roku 2002 kształtu sieci ekologicznej NATURA 2000, zgodnie z wymaganiami UE. Przyjęta przez Ministerstwo Środowiska metoda pracy nad programem NATURA 2000 poprzez przetargi – nie przynosi zadawalających wyników. Szczególne wątpliwości budzi angażowanie środków SAPARD, co oznacza konieczność wygrywania przetargów przez ośrodki zagraniczne. Bardzo szczupłe środki finansowe przeznaczone na budowanie programu NATURA 2000 utrudniają rozwinięcie szerszego zakresu prac inwentaryzacyjno-terenowych, jakie powinny być realizowane przez regionalne uniwersyteckie ośrodki badawcze.

Program NATURA 2000 stwarza ogromną szansę zbudowania w Polsce szeroko zakrojonej, spójnej sieci ekologicznej, warunkującej prawidłowe funkcjonowanie naszej struktury ekologicznej. Pierwszy etap tego wielkiego przedsięwzięcia ma być zakończony do końca 2002 r. W tym terminie mają być też zakończone konsultacje regionalne organizowane przez wojewódzkich konserwatorów przyrody. Na ich prawidłowe przeprowadzenie brakuje jednak czasu i pieniędzy. Konserwatorzy wojewódzcy otrzymali zaledwie dwumiesięczny termin na weryfikację projektu sieci.

Włączając się w ten tryb konsultacji można zgłosić kilka uwag, dotyczących szczególnie ogólnej wizji programu NATURA 2000: czy to ma być konserwatorska ochrona ostoi, czy też szeroko rozumiany system ekologiczny.

Wykonana w 2001 r. ogólnopolska wizja programu NATURA 2000 ma zdecydowanie charakter wąsko konserwatorski. Przewiduje ona objęcie ochroną jedynie poszczególnych ostoi nie powiązanych korytarzami ekologicznymi w spójną sieć. Chronienie jedynie ostoi bez zapewnienia migracji gatunków jest sprzeczne z nowoczesną wizją ochrony przyrody. Dlatego też konieczna jest znaczna modyfikacja projektowanej sieci NATURA 2000.

2. Założenia europejskiej sieci ekologicznej NATURA 2000

Ogólne założenia europejskiej sieci ekologicznej NATURA 2000 zostały sformułowane następująco: „Rada Ministrów Unii zdecydowała się podjąć wielkie wyzwanie tworzenia sieci ochrony przyrody na szczeblu Wspólnoty. Sieć ta ma odegrać kluczową rolę w ochronie zasobów przyrodniczych Unii Europejskiej w następnym stuleciu, a dzięki spójności funkcjonalnej z siecią Emerald będzie narzędziem służącym zachowaniu bioróżnorodności w całej Europie.

Zgodnie z postanowieniami wspomnianych aktów prawnych każde państwo członkowskie może wybrać metody, środki i mechanizmy, których użyje do wprowadzenia ochrony na swoim terytorium. W ich poszukiwaniu powinny zostać uwzględnione wymagania naukowe, ekonomiczne, społeczne i kulturalne. Sukces NATURA 2000 zależy od pełnej partycypacji i zaangażowania wszystkich zainteresowanych krajów” (A. Dyduch-Falniowska, Europejski program skutecznej ochrony dziedzictwa przyrodniczego, 1999).

Na szczególne podkreślenie zasługuje idea ochrony zasobów przyrodniczych UE. Oznacza to bardzo szerokie i kompleksowe potraktowanie europejskiej sieci ekologicznej. Ustala się również, że „celem sieci NATURA 2000 nie jest tworzenie rezerwatów-sanktuariów natury, gdzie wszelka ludzka działalność byłaby systematycznie wyłączana. Zachowanie bioróżnorodności w desygnowanych ostojach może wymagać, by działalność człowieka była zachowywana” (cyt. jw.). Oznacza to odejście od wyłącznie konserwatorskiego podejścia do ochrony zasobów przyrody.

Bliższe określenie celów i założeń programu NATURA 2000 znajdujemy w publikacji firmowanej przez MOŚZNiL „NATURA 2000. Europejska sieć ekologiczna” (A. Dyduch-Falniowska, A. Liro, 1999). Poradnik ten stanowi najobszerniejsze omówienie problematyki programu. Autorzy stwierdzają, że celem programu „jest zwiększenie skuteczności działań ochronnych poprzez utworzenie kompletnej, metodycznie funkcjonalnej, spójnej sieci obszarów”. Chodzi więc o to, aby powstała „spójna i odpowiednio zorganizowana sieć wzajemnie dopełniających się ostoi”.

Jako przykład tak rozumianej sieci wymienia się np. potrzebę ochrony dolin rzecznych. Ochrona całych dolin rzecznych ma obejmować nie tylko funkcjonujące obecnie ostoje – biotopy, ale również tereny zdegradowane, którym należy przywrócić utracone walory siedliskowe. Oznacza to konieczność szerokiego podejścia do ochrony dziedzictwa przyrodniczego, szczególnie w kierunku tworzenia korytarzy ekologicznych. Idea korytarzy ekologicznych najpełniej została przedstawiona w koncepcji ECONET-u. Niestety nie została ona w pełni zaakceptowana przez UE. Postanowiono realizować ideę europejskiej sieci ekologicznej, opierając się na założeniach programu NATURA 2000. Nie oznacza to jednak całkowitego odejścia od koncepcji korytarzy ekologicznych i biocentrów. Europejska sieć ekologiczna, wywodząca się z przesłanek programu NATURA 2000, musi uwzględniać szerokie spojrzenie na funkcjonowanie najważniejszych biotopów zarówno obecnie, jak i w przyszłości. Sieć musi tworzyć samoregulujący się system przyrodniczy, warunkujący migrację gatunków. Opracowany w Polsce projekt „Wdrożenie koncepcji europejskiej sieci ekologicznej Natura 2000 na terenie Polski”, zaakceptowany przez Komisję Europejską, przewiduje m.in. „opracowanie korytarzy ekologicznych łączących poszczególne obiekty NATURA 2000”. Jest to problem utworzenia struktury ekologicznej zapewniającej prawidłowe funkcjonowanie środowiska przyrodniczego. Zakłada się, że dla tak rozumianej sieci ekologicznej należy przeznaczyć w Europie około 15% powierzchni. W uzasadnionych przypadkach wielkość ta może wzrastać, np. w Danii dla programu NATURA 2000 już przeznaczono około 22% powierzchni kraju.

Polska charakteryzuje się większymi zasobami przyrody w stosunku do Europy Zachodniej, dlatego sieć ekologiczna NATURA 2000 powinna objąć powierzchnię około 20%. Oznacza to, że sieć ekologiczna ma stać się główną formą ochrony przyrody w Polsce. Dotychczasowe formy konkretnej ochrony przyrody obejmują znacznie mniejsze obszary (parki narodowe około 1%, parki krajobrazowe około 8%).

Stoimy więc przed wielkim wyzwaniem co najmniej podwojenia obszarów chronionych oraz daleko idącej zmiany dotychczasowej, głównie konserwatorskiej, koncepcji ochrony przyrody. Powstaje więc pytanie, czy dotychczasowe prace nad realizacją programu NATURA 2000 spełniają oczekiwania związane z tworzeniem europejskiej sieci ekologicznej. Stan aktualnych prac nad realizacją programu NATURA 2000 został przedstawiony we wznowionym poradniku (Liro A., Dyduch-Falniowska A., Makomska-Juchniewicz M., NATURA 2000. Europejska sieć ekologiczna, 2002). Jak wynika z tej publikacji, realizacja sieci NATURA 2000 nie uzyskała dotychczas w Polsce należytego wsparcia finansowego i organizacyjnego. Jakże inaczej ten problem jest rozwiązywany w Czechach, gdzie uznano, że tworzenie sieci NATURA 2000 jest priorytetowym zadaniem Ministerstwa Środowiska. W tym celu powołano m.in. Agencję Ochrony Przyrody i Krajobrazu Republiki Czech (ACNLP) – na wzór Europejskiej Agencji Środowiska – odpowiedzialną za wdrożenie sieci NATURA 2000. Dla potrzeb programu NATURA 2000 uznano za konieczne zatrudnienie dodatkowo 60 osób. Republika Czech została podzielona na 24 rejony z odpowiednią administracją. Przystąpiono do opracowania dwóch rodzajów map siedliskowych (tematycznych i szczegółowych). Program kartograficzny, przewidziany na trzy lata (2001-2003), jest realizowany przez 300-osobowy zespół. W roku 2002 zostaną również rozpoczęte procedury negocjacyjne z użytkownikami terenów kwalifikowanych do sieci NATURA 2000. Przyjęto założenie, że całość kosztów wdrażania sieci NATURA 2000, z uwagi na jej wielkie znaczenie narodowe, zostanie pokryta z budżetu państwa, bez angażowania funduszy pomocowych.

3. Propozycje modyfikacji sieci NATURA 2000

Zastrzeżenia dotyczące projektu sieci NATURA 2000 można uszeregować w trzech grupach: struktura sieci, tryb prac nad siecią oraz sytuacja prawna sieci.

Struktura sieci

Dyskusja nad strukturą sieci NATURA 2000 stała się możliwa dopiero po opracowaniu w 2001 r. przez GRID dwóch zbiorczych map dla całej Polski: Sieć NATURA 2000 – obszary SOO (specjalne obszary ochrony – wyselekcjonowane na podstawie Dyrektywy Siedliskowej) oraz Sieć NATURA 2000 – obszary OSO (obszary specjalnej ochrony – zgodne z zaleceniami Dyrektywy Ptasiej), obie w skali 1:25 000.

• Mapy te nie są siecią, ale zbiorem izolowanych, nie powiązanych ze sobą obszarów – ostoi. Nie zostało zatem spełnione podstawowe założenie tworzenia europejskiej sieci ekologicznej. Wyodrębnione obszary dotyczą aktualnych ostoi poszczególnych gatunków, bez uwzględnienia potrzeby renaturyzacji zdegradowanych obszarów koniecznych do utworzenia ciągłości i spójności docelowej sieci. Zaprezentowane podejście oznacza zaprzepaszczenie szansy na utworzenie w Polsce funkcjonalnej struktury ekologicznej.
• Zastrzeżenia budzą zasady wyznaczania granic chronionych obszarów. Przyjęto założenie, że jeżeli chroniony gatunek występuje w danym kompleksie leśnym, to chronimy cały kompleks, np. Puszczę Augustowską, Pilską, Borecką, Bory Dolnośląskie i wiele innych. Powstaje pytanie, na czym ma polegać ochrona tak wielkich zespołów leśnych i czym te obszary mają się różnić od innych terenów leśnych.
• Do ochrony SOO i OSO wyznaczono cały obszar Bieszczad i Beskidu Niskiego od wschodniej granicy państwa aż po okolice Gorlic, prawie cały obszar Mazur, cały obszar Roztocza. Czy jest realne wprowadzenie kryteriów ochronnych dla tak dużych i tak silnie zurbanizowanych obszarów, obejmujących np. całe gminy?
• Wyznaczone obszary to głównie tereny leśne i wyżynne, z wyraźnym pominięciem dolin rzecznych. Opierając się na mapie ECONET-u trzeba stwierdzić, że główne bogactwo ekologiczne Polski centralnej i północnej koncentruje się w dolinach rzecznych. Tu mamy do czynienia z największą różnorodnością biologiczną i możliwością migracji gatunków. Niezrozumiałe jest wyraźne pomijanie roli i znaczenia dolin wielkich rzek polskich. Typowym przykładem jest problem doliny Odry, która prawie całkowicie została pominięta. Tymczasem wydany staraniem WWF „Atlas terenów zalewowych Odry w skali 1:50 000” wskazuje bardzo liczne obszary spełniające kryteria programu NATURA 2000. Dotyczy to szczególnie dwóch habitatów: bogate gatunkowo łąki wilgotne i zalewowe (habitat 6440), a także łęgi topolowo-wierzbowe (habitat 91Eo) oraz łęg wiązowy (habitat 91Fo). Przykład ten pokazuje, na jak niepełnej i niereprezentatywnej bazie informacyjnej dokonano wyboru obszarów zakwalifikowanych do sieci NATURA 2000. Wyraźna dyskryminacja znacznej części dolin rzecznych Wisły, Sanu, Wieprza, Narwi oraz innych rzek pozostaje w sprzeczności z ogólną koncepcją europejskiej sieci ekologicznej.

Waloryzacja dolin rzecznych w Polsce została przedstawiona w pracy E. Gackiej-Grzesikiewicz i Z. Cichockiego „Program ochrony dolin rzecznych w Polsce” (2001). Autorzy ci wyróżnili 56 odcinków oraz 21 zespołów dolin rzecznych zasługujących na ochronę. Odcinki te i zespoły układają się w wyraźne korytarze ekologiczne ważniejszych rzek polskich. Wydaje się celowe uwzględnienie tej propozycji przy konstruowaniu sieci NATURA 2000. Przedstawione też zostały postulaty dotyczące ochrony środowisk wodnych i błotnych (Dobrowolski K.A., Lewandowski K., Ochrona środowisk wodnych i błotnych w Polsce, 1998). W województwie świętokrzyskim pominięto np. walory doliny Wisły. Nie przewidziano też korytarzy ekologicznych łączących wyznaczone obszary (parki krajobrazowe).

Jedna czy dwie sieci?

Europejska sieć ekologiczna NATURA 2000 ma odegrać ważną rolę w gospodarce przestrzennej. Potrzebny jest więc klarowny, zrozumiały obraz tej sieci i wiążących się z nią uwarunkowań prawnych. W wydanym poradniku mówi się wyraźnie o spójności realizacji dyrektywy ptasiej i siedliskowej oraz o tym, że obszary wytypowane na podstawie obu dyrektyw, tworzące sieć NATURA 2000, powinny mieć wspólną bazę danych. Jak wynika z tych zaleceń, powinniśmy otrzymać jeden obraz kartograficzny i jedną bazę danych.

Tak się jednak nie stało. Otrzymaliśmy dwie mapy dotyczące obszarów OSO i SOO. Jest to poważny błąd powodujący ogromne utrudnienia w przetransponowaniu kształtu sieci do planowania przestrzennego. Zamiast jednego, łatwo zrozumiałego pojęcia NATURA 2000, otrzymujemy kombinację trzech możliwych wariantów – ostoje ptasie, siedliskowe i wspólne. Dla planisty przestrzennego jest to bardzo poważne utrudnienie. Byłoby znacznie prościej, gdyby została wyznaczona jedna sieć NATURA 2000, natomiast zasady i warunki ochrony poszczególnych obszarów byłyby ustalane przy opracowywaniu odpowiednich dokumentacji. W ten sposób są prezentowane w Internecie projekty sieci NATURA 2000 dla państw należących do UE.

Problem nazewnictwa – problem prawny

Program NATURA 2000 nie ma szczęścia do nazewnictwa. Używane są bardzo różne pojęcia:

• ostoja – biotop (region)
• siedlisko – habitat – siedlisko gatunku
• obszary specjalnej ochrony OSO
• specjalne obszary ochronne SOO
• obszary o znaczeniu wspólnotowym (OZW)
• obszary wrażliwe ekologicznie

Jakie zatem nazewnictwo zostanie wprowadzone do przyszłej ustawy o ochronie przyrody i jakie tym samym zostanie przeniesione do planowania przestrzennego?

W nowelizacji ustawy o ochronie przyrody dokonanej w 2001 r. wprowadzono dodatkowe pojęcia:

• siedlisko przyrodnicze – obszar lądowy lub wodny, naturalny lub półnaturalny wyodrębniony na podstawie cech geograficznych, abiotycznych i biotycznych;
• korytarz ekologiczny – obszar pomiędzy dwoma lub wieloma obszarami chronionymi, niezabudowany, umożliwiający migracje roślin i zwierząt.

W prawie polskim nie funkcjonują dotychczas takie pojęcia, jak: ostoja, obszary OSO, SOO, OZW. Uniemożliwia to wprowadzenie pojęcia europejskiej sieci ekologicznej NATURA 2000 do planowania przestrzennego. Konieczna jest więc nowelizacja ustawy o ochronie przyrody, porządkująca stronę prawną sieci NATURA 2000. Trzeba też zdecydować, jakie nazewnictwo zostanie oficjalnie przyjęte. Można zauważyć, że operowanie takimi pojęciami, jak obszary specjalnej ochrony i specjalne obszary ochronne jest wyjątkowo mylące i niepraktyczne. Należy się więc zastanowić, czy nie można by uprościć tego zagadnienia. Jedna z propozycji polega na tym, że wprowadzamy jedno, najszersze pojęcie – ostoje – reprezentujące europejską sieć ekologiczną NATURA 2000. Pojęcie ostoi wchodzi do ustawy i stanowi nową kategorię obszarów chronionych w Polsce, tak jak parki narodowe, krajobrazowe czy rezerwaty. Ostoje (NATURA 2000) wchodzą do planowania przestrzennego z określonymi konsekwencjami prawnymi. Rozróżnienie na OSO, SOO czy OZW następuje dopiero na szczeblu regionalnym (wojewódzkim) przy opracowywaniu dokumentacji dla poszczególnych obszarów (mapy w skali 1:100 000).

Opracowany w 2001 r. projekt sieci NATURA 2000 obejmuje 285 obszarów, stanowiących około 15% powierzchni kraju. Jeżeliby wprowadzić proponowane korekty, powierzchnia sieci może ulec zmianie i objąć około 15-20% powierzchni kraju. Będzie to największa grupa realnie chronionych obszarów w Polsce. W przyszłości powierzchniowa ochrona przyrody może kształtować się następująco: parki narodowe, parki krajobrazowe, NATURA 2000 (poza parkami narodowymi i krajobrazowymi), zespoły przyrodniczo-krajobrazowe. Łączna powierzchnia wymienionych kategorii ochronnych wynosić będzie 20-30% powierzchni kraju. Jest to bardzo duży udział powierzchni chronionych i, jak sądzę, nie należy dążyć do dalszego ich powiększenia.

W świetle tych rozważań należałoby się zastanowić nad celowością utrzymywania kategorii obszarów chronionego krajobrazu. Ustanowienie tej kategorii nastąpiło na początku lat 70. W tym czasie w ramach Państwowej Rady Ochrony Przyrody brałem udział w tworzeniu nowej koncepcji wielkoprzestrzennych obszarów chronionych. Wtedy zostały zaproponowane dwie nowe formy ochronne: parki krajobrazowe i obszary chronionego krajobrazu. Nowością było to, że wymienione formy ochrony miały być powoływane decyzjami regionalnymi, bez angażowania Ministerstwa Ochrony Środowiska. Inicjatywa ta w pełni została zrealizowana w stosunku do parków krajobrazowych. Dotychczas powołano 120 parków krajobrazowych o łącznej powierzchni 2,5 mln ha, co stanowi 8,1% powierzchni kraju. Parki te posiadają własne zarządy, służby ochronne, a nierzadko ośrodki dydaktyczno-naukowe. Powstające (z trudem) plany ochrony parków krajobrazowych odgrywają istotną rolę w kształtowaniu przestrzeni przyrodniczej.

Odmiennie potoczyły się losy obszarów chronionego krajobrazu. Ustanowione we wszystkich dawnych województwach, objęły aż 23,1% powierzchni kraju. Realizacja założeń ochronnych na tych obszarach okazała się jednak niemożliwa z uwagi na ich wielkość i szczupłość organizacyjną służb ochrony przyrody.

Równocześnie zaczęły się wyodrębniać i konsolidować działania związane z ochroną zabytkowego krajobrazu kulturowego. Dla ochrony tego krajobrazu rozwinięto bardzo szeroką działalność inwentaryzacyjno-dokumentacyjną. W efekcie tych działań ukształtował się szeroki program ochronny. W ramach ogólnopolskiego programu Ministerstwa Kultury i Sztuki rozpoczęto wydawanie wojewódzkich programów ochrony zabytkowego krajobrazu kulturowego (np. woj. włocławskie, rzeszowskie, małopolskie). Obszary zabytkowego krajobrazu kulturowego obejmują ponad 20% powierzchni kraju. W obecnej sytuacji należy zrezygnować z tej fikcyjnej dziś, wielkoobszarowej formy ochronnej.

W roku 2001 ukazało się Rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie określenia rodzajów siedlisk przyrodniczych podlegających ochronie, w którym przewiduje się, że ochronie będzie podlegać 95 rodzajów siedlisk, takich jak: niżowe i górskie łąki użytkowane ekstensywnie, mokre łąki użytkowane ekstensywnie, grąd subatlantycki, grąd subkontynentalny, grąd środkowoeuropejski, las brzozowo-sosnowy itp. Rozporządzenie nie określa, jaki jest stosunek tak rozumianej ochrony siedliskowej do programu NATURA 2000. Nie wiadomo też, na czym ma polegać ochrona siedliskowa, kto ma ją realizować i za jakie środki finansowe. Mnożenie przepisów prawnych nie tworzących spójnej całości osłabia ideę ochrony przyrody.

Obecnie konieczna jest gruntowna nowelizacja ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. Stosowana przez Ministerstwo Środowiska metoda doraźnych nowelizacji jest niewłaściwa. W roku 2000 Sejm uchwalił ułomną nowelizację ustawy o ochronie przyrody. Jednolity tekst ustawy ukazał się w roku 2001. Wkrótce potem Sejm zmienił szereg zapisów tej ustawy. W roku 2002 Ministerstwo Środowiska rozpowszechniło projekt kolejnej nowelizacji tej ustawy. Projekt ten również jednak nie obejmuje takich pojęć, jak europejska sieć ekologiczna NATURA 2000 czy ostoje. Projekt ten poprzestaje na pojęciu „siedlisk przyrodniczych /.../ wymagających ochrony w świetle prawa międzynarodowego”. Pojęcie siedlisk jest jednak, jak to wykazano powyżej, trudne do jednoznacznego określenia. Grozi więc to, że otrzymamy kolejną ułomną nowelizację ustawy o ochronie przyrody. Permanentne zmiany tej ustawy przynoszą wiele szkód, jak np. unieważnienie planów ochrony parków narodowych i krajobrazowych czy też unieważnienie decyzji samorządowych w sprawie powoływania nowych form ochrony przyrody (pomników przyrody, stanowisk dokumentacyjnych, zespołów przyrodniczo-krajobrazowych czy użytków ekologicznych).

Realizacja sieci NATURA 2000 ma duży wymiar społeczny i ekonomiczny. Dotychczas nie zostały sprecyzowane założenia organizacyjno-finansowe tej akcji. Szczególnie niejasny jest problem rekompensat dla rolników i leśników, których tereny wejdą do sieci NATURA 2000. Jaki będzie udział strony polskiej, a jaki unijnego funduszu LIFE?

Harmonogram prac nad programem NATURA 2000

Prace nad programem NATURA 2000 trwają w Europie od roku 1979 (Dyrektywa Ptasia), a na szerszą skalę od roku 1992 (Dyrektywa Siedliskowa). Z dotychczasowych doświadczeń wynika, że procedura wyznaczania obszarów do sieci NATURA 2000 w krajach UE trwa około 6 lat. Obecnie obowiązujący harmonogram zakłada zakończenie prac nad tworzeniem tej sieci na rok 2004. Oznacza to, że Polska wstępując do UE powinna mieć zarysowaną koncepcję europejskiej sieci ekologicznej.

W Polsce pierwszy etap prac nad tworzeniem sieci NATURA 2000 zakończono w roku 1999. Mimo wniosków i starań w następnych latach nie został utworzony szeroki program badawczy i nie rozwinięto prac inwentaryzacyjnych, uzgodnieniowych ani też legislacyjnych. Ogromne przyspieszenie prac zaplanowano natomiast na rok 2002. W tym roku mają być przeprowadzone wszystkie uzgodnienia regionalne i końcowa wersja sieci NATURA 2000 ma zostać przesłana do Komisji Europejskiej. Istnieje poważne zagrożenie, że źle przygotowany oraz niedostatecznie uzgodniony z samorządami terytorialnymi projekt sieci NATURA 2000 zostanie oficjalnie zgłoszony do UE. Pogląd taki został przedstawiony w zbiorowej publikacji Instytutu na rzecz Ekorozwoju (Wdrażanie europejskiej sieci ekologicznej Natura 2000 w Polsce i związane z tym problemy, 2001), powstałej w ramach projektu „Monitorowanie procesu przygotowań do wstąpienia do Unii Europejskiej w zakresie ochrony przyrody”.

Wyrazem troski i zaniepokojenia było również powołanie w Polskim Klubie Ekologicznym społecznej koalicji NATURA 2000 zrzeszającej wiele organizacji społecznych.

Krytyczne stanowisko wobec dotychczasowej realizacji przygotowań do utworzenia sieci NATURA 2000 zostało przedstawione 22 marca br. na wspólnym posiedzeniu Komitetu Ochrony Przyrody PAN i Państwowej Rady Ochrony Przyrody. Na posiedzeniu tym zwrócono też uwagę na konieczność uruchomienia środków na szkolenia negocjatorów środowiskowych mogących pomagać przy włączaniu terenów prywatnych do sieci NATURA 2000.

Należałoby przystąpić do szkolenia instruktorów mogących propagować i realizować umowy z rolnikami i leśnikami. Pierwsze próby uruchomienia na KUL-u studium dla negocjatorów środowiskowych napotykają na trudności finansowe. Należałoby zatem pomyśleć o systemie stypendiów i pomocy finansowej dla osób pragnących zdobyć nowy zawód negocjatora środowiskowego. Zapotrzebowanie na tego typu fachowców będzie bardzo duże w miarę uruchamiania przez Ministerstwo Rolnictwa programów rolno-środowiskowych. Wobec dużej liczby bezrobotnych absolwentów studiów środowiskowych można by stworzyć im szansę zdobycia nowego zawodu.

Należy przypomnieć, że program NATURA 2000 będzie w okresie późniejszym wymagał szerokiej akcji monitoringu i sprawozdawczości dla Brukseli. Potrzebne więc będą setki osób do obsługi tego programu.

4. Zakończenie

System ochrony przyrody kształtował się ewolucyjnie od końca XIX w. Od lat 70. XX w. nie następowały już poważniejsze zmiany w prawnej ochronie przyrody. Dopiero lata 90. przyniosły nowe idee w postaci koncepcji ECONET i CORINE biotopes. W drugiej połowie lat 90. pojawiła się konieczność przyłączenia Polski do europejskiego systemu ekologicznego NATURA 2000. Planowany termin wejścia Polski do UE wymusza zakończenie pierwszego etapu tworzenia sieci NATURA 2000 do roku 2004.

Dotychczasowe prace nad realizacją sieci NATURA 2000 są mocno opóźnione i prowadzone bardzo skromnymi środkami przez niewielki zespół. Utworzenie sieci NATURA 2000, obejmującej 15-20% powierzchni kraju, jest ogromnym wyzwaniem organizacyjnym i logistycznym. Od strony naukowej są możliwe dwa podejścia: wąskokonserwatorskie oraz szerokosystemowe. Dotychczasowe prace reprezentują to pierwsze podejście, które jest niezgodne z podstawowymi założeniami sieci NATURA 2000. Dlatego konieczna jest zmiana koncepcji sieci NATURA 2000, tak aby mogła utworzyć spójną strukturę ekologiczną kraju i kumulującą dorobek systemu ECONET i CORINE.

Jest to niepowtarzalna szansa utworzenia w Polsce spójnego systemu ekologicznego chroniącego nasze dziedzictwo przyrodnicze. Wyzwanie to w pierwszej kolejności dotyczyłoby konieczności włączenia do sieci NATURA 2000 systemu dolin rzecznych. Opublikowane w ostatnim czasie prace stwarzają dobrą bazę informacyjną dla uczynienia z dolin rzecznych głównej struktury sieci.

Równocześnie z wyznaczeniem sieci NATURA 2000 konieczne jest przyjęcie jednolitego nazewnictwa i wprowadzenie go do ustawy o ochronie przyrody. Przeprowadzona w 2001 r. nowelizacja tej ustawy nie uwzględniła potrzeby utworzenia sieci NATURA 2000. Spowodowało to sytuację, w której opracowywane obecnie plany zagospodarowania województw nie uwzględniają koncepcji NATURA 2000, co oznacza rozdysponowanie terenów cennych przyrodniczo na inne cele. Jest to wielkie zagrożenie dla realności wdrożenia programu NATURA 2000 w Polsce.

Zgłoszony przez Ministerstwo Środowiska kolejny projekt nowelizacji ustawy o ochronie przyrody również nie stwarza dostatecznych podstaw prawnych do realizacji sieci NATURA 2000.

Przedstawiony do konsultacji projekt sieci NATURA 2000 wymaga uwzględnienia roli i znaczenia korytarzy ekologicznych, które mają szczególne znaczenie w Polsce centralnej i północnej. Potrzebny jest też czas na konsultacje z samorządami terytorialnymi oraz z organizacjami społecznymi. Zgodnie ze standardami europejskimi na konsultację społeczną należy przewidzieć okres około 2 lat.

Dlatego za nierealny należy uznać zamysł wysłania już w roku 2002 projektu sieci NATURA 2000 do Komisji Europejskiej. Potrzebny jest nowy harmonogram działań, tak aby strona polska mogła się wywiązać ze swoich zobowiązań na koniec 2004 roku.

Konieczne jest również utworzenie stałej struktury organizacyjnej, która będzie odpowiadać w Polsce za proces tworzenia sieci NATURA 2000, a następnie za opracowywanie programów ochrony, monitoring oraz sprawozdawczość dla Komisji Europejskiej. Wydaje się, że powołanie krajowej Agencji Ochrony Środowiska byłoby najlepszym rozwiązaniem organizacyjnym. Niezbędne jest również uregulowanie sposobu finansowania przygotowania programu NATURA 2000, a następnie rekompensat dla użytkowników wytypowanych terenów.

Należy wspomnieć także o tym, że nierzetelne wywiązywanie się z obowiązku tworzenia sieci NATURA 2000 zaskarżane jest przez Komisję Europejską do Trybunału Sprawiedliwości i zagrożone bardzo dotkliwymi karami finansowymi. Dotychczas cztery kraje (Holandia, Niemcy, Francja i Irlandia) zostały wezwane przed Trybunał Sprawiedliwości za niedopełnienie zobowiązań wynikających z programu NATURA 2000.

Prof. Stefan Kozłowski

Powyższy tekst jest nieco skróconą wersją opracowania autorstwa prof. S. Kozłowskiego. Ze względów technicznych pominięto wykaz literatury przedmiotowej. Wytłuszczenia w tekście pochodzą od redakcji DŻ.

Prof. Stefan Kozłowski jest przewodniczącym Komitetu „Człowiek i Środowisko”, w rządzie Jana Olszewskiego pełnił funkcję Ministra Środowiska.