Dyrektywa Odpowiedzialnościowa na przykładzie Doliny Bystrzycy

Od kwietnia 2007 r. polska przyroda powinna mieć się lepiej. Od tego czasu w naszym kraju obowiązuje nowa Ustawa o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Wprowadzenie do polskiego prawa tych przepisów było konsekwencją przyjęcia w 2004 r. przez Parlament Europejski i Radę Unii Europejskiej ,,Dyrektywy 2004/35/WE w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu”, czyli tzw. Dyrektywy Odpowiedzialnościowej. Czy w związku z tym od kwietnia 2007 r. coś się zmieniło?

Zanim zastanowimy się, czy ustanowienie tych aktów prawnych odmieniło naszą rzeczywistość, należy pokrótce omówić, co nowego do ochrony środowiska wnosi Dyrektywa Odpowiedzialnościowa i jej przeniesienie na polski grunt. Nowe przepisy określają dokładnie działania, które stwarzają ryzyko wystąpienia szkód w środowisku. Szkoda w środowisku może być bardzo różna. Może nią być np. zanieczyszczenie wody i gleby, emisja do atmosfery trujących gazów, ale także zgodnie z zapisami dyrektywy są to „szkody wyrządzone gatunkom chronionym i w siedliskach przyrodniczych…”.

Z kolei gatunkiem chronionym i siedliskiem przyrodniczym zgodnie z zapisami nowej dyrektywy są m.in. ptaki z I załącznika Dyrektywy Ptasiej, siedliska przyrodnicze z I załącznika Dyrektywy Siedliskowej, siedliska przyrodnicze ptaków chronionych w ramach Dyrektywy Ptasiej, gatunki zwierząt i roślin ujęte w II i IV załączniku Dyrektywy Siedliskowej, a także, jeżeli kraj członkowski wprowadzi taki zapis, gatunki chronione prawem krajowym. W przypadku polskiej ustawy, ustawodawca wprowadził taki zapis i w Polsce nową ustawą objęto również gatunki chronione prawem krajowym. Zapis dotyczący szkód w gatunkach i siedliskach przyrodniczych jest niezwykle ważny, ponieważ dzięki temu wszyscy obywatele – gdyż każdy może zgłosić szkodę w środowisku – i organizacje ekologiczne otrzymali dodatkowe narzędzie do ochrony przyrody. To narzędzie funkcjonuje nie tylko na obszarach objętych jakąś formą ochrony, np. w parku narodowym, lecz na terytorium całego kraju. Zapisy nowej ustawy stosuje się do podmiotu, który wywoła szkodę w środowisku, lub działania, jakie zamierza podjąć, mogą taką szkodę wywołać. Zgodnie z zapisami dyrektywy, tym podmiotem może być praktycznie każdy korzystający ze środowiska, np. osoba fizyczna, przedsiębiorstwo etc.

Co jest rewolucyjnego w tych przepisach? Nowa ustawa określa, kto ponosi odpowiedzialność za wyrządzone w środowisku szkody i zobowiązuje podmiot korzystający ze środowiska do naprawy tejże szkody. Przykładowo, gdy jakaś firma zniszczy lub pogorszy stan gatunku lub siedliska przyrodniczego objętego ochroną w ramach ustawy, będzie musiała dokonać ,,naprawy” środowiska. Gdy firma zasypie oczko wodne, w którym rozmnaża się rzekotka drzewna, będzie musiała wykonać działania naprawcze, przywracające stan początkowy środowiska. Takim działaniem może być odtworzenie oczka wodnego dla rzekotki drzewnej. Oczywiście cała procedura stosowania zapisów ustawy jest ściśle określona. Ustawodawca założył dobrą wolę podmiotu korzystającego ze środowiska i to ten podmiot powinien zgłosić szkodę do wojewódzkiego inspektoratu ochrony środowiska oraz do organu ochrony środowiska, czyli wojewodzie, a de facto konserwatorowi przyrody podległemu wojewodzie. Jednak gdyby ustawa miała opierać się wyłącznie na dobrej woli podmiotów korzystających ze środowiska, to prawdopodobnie w ogóle by nie funkcjonowała. Dlatego daje ona możliwość zgłoszenia szkody w środowisku każdemu obywatelowi oraz organizacjom ekologicznym i podmiotom administracji publicznej. Organizacje ekologiczne i podmioty administracji publicznej, które zgłosiły zagrożenie wystąpienia szkody w środowisku lub szkodę w środowisku, mają prawo uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony. To, jak ma wyglądać takie zgłoszenie, precyzuje ustawa. Organy ochrony środowiska mają obowiązek przyjąć zgłoszenie od każdego, a jeżeli uznają zgłoszenie za uzasadnione, to rozpoczynają postępowanie, w którym zobowiązują podmiot korzystający ze środowiska do działań naprawczych, dokładnie określając te działania. W przypadku, gdy podmiot uchyla się od wykonania działań naprawczych, takowe działania musi podjąć organ ochrony środowiska (może je komuś zlecić). Oczywiście całymi kosztami działań naprawczych obarczany jest podmiot korzystający ze środowiska. Co ciekawe, gdy nie można ustalić sprawcy wystąpienia szkody, to organ ochrony przyrody i tak musi zrealizować działania naprawcze.

Tyle teoria – praktyka niestety nie wygląda już tak różowo. Kraje członkowskie UE musiały wprowadzić Dyrektywę Odpowiedzialnościową do swojego prawa do 30.04.2007 r. W Polsce ustawa o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie weszła w życie w ostatniej chwili, bo 30 kwietnia. Niestety, w ustawie znajdują się zapisy niezgodne z Dyrektywą Odpowiedzialnościową. Jednym z najważniejszych błędów, zapewne nieprzypadkowym, jest wyłączenie z ustawy ,,gospodarki leśnej prowadzonej z zasadami trwale zrównoważonej gospodarki leśnej”. Niestety, uznano, że w Polsce leśnictwo a priori jest prowadzone w sposób zrównoważony, więc zostało wyłączone z działalności, które mogą wywołać szkodę w środowisku. Oczywiście w tym zakresie powinna nastąpić nowelizacja ustawy.

To tylko jeden przykładowy błąd, a jest ich więcej. Co gorsza, 9 miesięcy od wprowadzeniu ustawy nie doczekaliśmy się rozporządzeń. Ministerstwo przygotowało projekty rozporządzeń, ale są one nie do przyjęcia. Dla przykładu, ministerialny projekt rozporządzenia uzależnia wystąpienie szkody w środowisku od posiadania przeprowadzonej inwentaryzacji przyrodniczej. Większość gmin nie posiada aktualnych inwentaryzacji przyrodniczych, co oznacza, że zniszczenie siedliska przyrodniczego nie byłoby szkodą w środowisku, gdyż zapewne konserwator przyrody nie będzie posiadał inwentaryzacji przyrodniczej z siedliskami przyrodniczymi tego obszaru. Taki zapis jest niezgodny z Dyrektywą Odpowiedzialnościową. W trosce o przyrodę, a jednocześnie chcąc sprawdzić, jak w praktyce działa omawiana ustawa, Pracownia zgłosiła Dolnośląskiemu Konserwatorowi Przyrody(DKP) wystąpienia szkody w środowisku na obszarze Parku Krajobrazowego Doliny Bystrzycy. W październiku na terenie PK zaorano 20 ha łąk bardzo cennych przyrodniczo. Były one siedliskami przyrodniczymi z I załącznika Dyrektywy Siedliskowej i rozmnażał się na nich modraszek telejus, motyl z II załącznika Dyrektywy Siedliskowej. Łąki były również miejscem lęgu ptaków z I załącznika Dyrektywy Ptasiej i ptaków chronionych prawem krajowym, takich jak derkacz, gąsiorek, strumieniówka. Zniszczone tereny znajdowały się w dodatku w proponowanej ostoi Natura 2000 „Łęgi nad Bystrzycą”.

Zgodnie z ustawą, wnioskowaliśmy o zobowiązanie przez organ ochrony środowiska podmiotu korzystającego ze środowiska, który dokonał zniszczeń, do podjęcia działań naprawczych. W przypadku, gdyby takich działań nie podjął, w myśl ustawy sam organ ochrony przyrody środowiska musiałby zająć się usunięciem szkody w środowisku. Zaproponowaliśmy też niekosztowny sposób naprawy zaistniałej szkody, jakim byłoby pozostawienie zaoranej łąki nieobsianej, do naturalnej regeneracji i jej regularne koszenie w następnych latach. Jaką odpowiedź otrzymaliśmy? DKP poprosił nas o numer ewidencyjny działki, na której zaistniała szkoda w środowisku, wskazanie właściciela lub dzierżawcy terenu oraz potwierdzenia informacji odnośnie do występowania i miejsc lęgu wymienionych w zgłoszeniu ptaków. ,,W przypadku braku uzupełnienia zgłoszenia o powyższe elementy wniosek zostanie pozostawiony bez rozpatrzenia”.

Tymczasem ustawa nie nakłada obowiązku zgłaszania we wniosku o wystąpieniu szkody danych właściciela terenu i numeru ewidencyjnego. Ustalenie takich danych nie leży w gestii organizacji ekologicznych, lecz organu ochrony środowiska. Jak miałoby zostać potwierdzone występowanie na tym obszarze lęgu ptaków? W sezonie lęgowym wymienione gatunki ptaków obserwowali przyrodnicy. Mimo wszystko, obawiając się nierozpatrzenia wniosku, uzupełniliśmy go i obecnie czekamy na odpowiedź od Dolnośląskiego Konserwatora Przyrody. Odnieśliśmy jednak wrażenie, że reakcja konserwatora przyrody na zgłoszenie wystąpienia szkody w środowisku była wymówką, by nie podjąć stosownych działań. Jak się zakończy sprawa zastosowania tej ustawy w przypadku zaorania łąk nad Bystrzycą? Mamy nadzieję, że DKP zareaguje zgodnie z przepisami. Tylko ten jeden przypadek w Dolinie Bystrzycy pokazuje, jak trudno będzie wymusić na polskiej administracji stosowanie nowego, korzystnego dla przyrody prawa. W dodatku minęło 9 miesięcy od wprowadzeniu ustawy w życie, a ustawa jest niespójna z Dyrektywą Odpowiedzialnościową i nie obowiązują żadne rozporządzenia. Jednak cały czas istnieje nadzieja, że gdy wszystkie uchybienia zostaną poprawione, „ustawa o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie” będzie skutecznym narzędziem ochrony przyrody.

Paweł Kisiel