Wybrane problemy zarządzania parkami narodowymi

W chwili obecnej parki narodowe w Polsce borykają się z licznymi problemami. Kwestiami nie cierpiącymi zwłoki są przede wszystkim: uregulowanie statusu prawnego parków i funkcjonujących przy nich Gospodarstw Pomocniczych, a także, częściowo z tym związany, sposób finansowania działalności PN. W sytuacji, gdy fundusze przekazywane z budżetu państwa wystarczają z reguły zaledwie na pokrycie skromnych pensji pracowników Dyrekcji parków, PN zmuszone są szukać innych źródeł finansowania działalności, np. poprzez sprzedaż drewna, co może niekorzystnie wpływać na chronione ekosystemy. Dodatkowo parki mają często trudności w ubieganiu się o środki z różnych funduszy. Brakuje również instytucji, która koordynowałaby działalność parków i reprezentowała ich wspólne interesy na poziomie narodowym. Nie bez powodu Państwowa Rada Ochrony Przyrody wymieniła kryzys funkcjonowania parków narodowych w „Najważniejszych problemach ochrony przyrody w Polsce”. Najwyższa Izba Kontroli również zauważyła szereg nieprawidłowości natury prawnej i organizacyjnej w funkcjonowaniu parków, m.in. brak obowiązujących planów ochrony czy znikomy udział PN w wykorzystaniu funduszy unijnych.

W projekcie „Krajowej strategii ochrony i zrównoważonego użytkowania różnorodności biologicznej oraz Programu działań na lata 2007-2013” zapisano plany utworzenia Turnickiego, Jurajskiego i Mazurskiego PN oraz powiększenie parków Białowieskiego i Karkonoskiego. Cel ten ma być osiągnięty do 2010 r. i nadano mu średni priorytet wykonalności.

Jesienią 2007 r. przeprowadziłem ankiety wśród Dyrekcji polskich parków narodowych. Dotyczyły one: planów ochrony, kierunków wykształcenia pracowników Dyrekcji, kwestii finansowych, wykonywania ochrony w ramach sieci Natura 2000, zagrożeń dla walorów przyrodniczych, przeszkód organizacyjno-prawnych w funkcjonowaniu Dyrekcji, współpracy z różnymi grupami społecznymi i wolontariatu. Odpowiedzi na 20 postawionych pytań otrzymano z 18 parków wymienionych w tabeli. Poniżej prezentujemy wyniki odpowiedzi, które mogą być interesujące dla Czytelników DŻ.

1. Sześć parków nie posiadało kompletnych planów ochrony. Z pozostałych 12 żaden nie jest formalnie zatwierdzony. Wynika to ze zmiany w 2000 r. Ustawy o ochronie przyrody, która unieważniła dotychczas sporządzone plany (obowiązujące jeszcze rok od wejścia w życie nowelizacji). Stanowią one jednak często podstawę sporządzania „Rocznych zadań ochronnych dla parków narodowych”.

2. Średnio w Dyrekcjach parków i działających przy nich Gospodarstwach Pomocniczych funkcjonowało 59 pełnych etatów. Najmniej osób zatrudniał Narwiański PN (23 etaty) i PN Ujście Warty (25 etatów). Od średniej bardzo odbiega zatrudnienie w Kampinoskim PN – 138 etatów (żaden inny ankietowany park nie posiadał ponad 100 etatów).

3. Łącznie we wszystkich parkach pracowały 454 osoby (średnio 25 osób na park) z wykształceniem co najmniej licencjackim z następujących kierunków: nauk leśnych – 222, biologii – 56, nauk rolniczych – 46, ekonomii/zarządzania – 43, ochrony środowiska – 24, geografii/geologii – 16, nauk prawniczych – 15, turystyki – 11, informatyki/systemów informacji przestrzennej GIS – 8, kształtowania/ochrony krajobrazu – 6, archeologii/historii – 4, architektury/ochrony dziedzictwa kulturowego – 3.

Widać wyraźną dominację leśników wśród pracowników parków – stanowią oni niemal połowę osób z wyższym wykształceniem (z tego 59 leśników pracuje w samym Kampinoskim PN). Zaskakuje brak biologów w Roztoczańskim i Wielkopolskim PN, niewielka obsada geografów/geologów (co zdaje się potwierdzać prymat ochrony fauny i flory nad przyrodą nieożywioną) oraz duży udział przedstawicieli ekonomii i zarządzania. Niepokoi całkowity brak specjalistów od planowania przestrzennego, które stanowi podstawę racjonalnego zarządzania na obszarach chronionych.

4. W 2006 r. parki (Dyrekcje łącznie z Gospodarstwami Pomocniczymi) dysponowały środkami od 1 500 000 do 16 915 000 zł – średnia wyniosła 5 693 408 zł.

5. Wyżej wymienione środki miały następującą średnią strukturę pochodzenia:

a) budżet centralny: 40%,
b) samorządy: 0%,
c) dochody własne (głównie wypracowane przez GP): 38% – duża rozpiętość w poszczególnych PN, od 8 do 64% (sprzedaż biletów wstępu, wydawnictw, drewna, ryb, usług edukacyjnych czy turystycznych),
d) specjalne fundusze: 20%; rozpiętość od 5 do 46%. Były to dotacje na działalność edukacyjną lub ochronę przyrody z takich funduszy, jak NFOŚiGW, WFOŚiGW, EkoFundusz, Fundacja PANParks,
e) pozostałe: 2%; rozpiętość od 0 do 9% (dopłaty do gruntów w ramach programów rolno-środowiskowych, odsetki, amortyzacja środków trwałych, dotacje od przedsiębiorstw i inne).

6. Środki, jakimi w 2006 r. dysponowały parki, przeznaczono na następujące cele (wielkości średnie):

a) administracja (koszty osobowe): 40%,
b) utrzymywanie infrastruktury (budynków, urządzeń, pojazdów itp.): 19%, duża rozpiętość w poszczególnych parkach – od 4 do 39%,
c) wykup gruntów z rąk prywatnych: 2%, grunty wykupywano w 8 parkach, największy odsetek funduszy poświęcono na ten cel w Wielkopolskim PN (15%),
d) działania bezpośrednio nakierowane na ochronę przyrody (odpowiednie zabiegi ochrony czynnej, renaturyzacja siedlisk itp.): 24%; duża rozpiętość: od 5 do 70% w poszczególnych parkach,
e) pozostałe (nauka, edukacja, turystyka): 15%.

7. W ramach sieci Natura 2000 szesnaście parków znalazło się jednocześnie w obrębie 1 obszaru specjalnej ochrony ptaków (OSO) i 1 specjalnego obszaru ochrony siedlisk (SOO). Ostoje „naturowe” (zatwierdzone lub proponowane) pokrywały powierzchnie parków w całości, albo prawie w całości (np. PLC 12001 Tatry obejmował cały rdzeń Tatrzańskiego PN, ale bez enklaw wysuniętych na północ). Poleski PN znalazł się w obrębie 2 OSO i 1 SOO, zaś Ojcowski PN nie pokrywał się z żadnym OSO, tylko z jednym SOO.

8. Tylko dwóm Dyrekcjom parków – Drawieńskiego i Roztoczańskiego – odpowiednie organy administracji państwowej zleciły wykonywanie zadań ochronnych (mających na celu zachowanie właściwego stanu siedlisk i gatunków) na obszarach Natura 2000 w granicach parku. Nie były to jednak działania całościowe z punktu widzenia zarządzania – np. w Drawieńskim PN wykonano inwentaryzację siedlisk pod kątem Natury 2000 z intencją ich uwzględnienia w ustanawianych corocznie zadaniach ochronnych parku. W przypadku Gorczańskiego PN wojewoda małopolski poprzez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody podejmował temat wykonywania zadań ochronnych na obszarach Natura 2000 w GPN, w tym zarządzania i monitorowania. Jednak z uwagi na brak środków, Dyrekcja parku nie zdecydowała się na podjęcie tych zobowiązań (wojewoda nie dysponował funduszami na ten cel).

9. Zlecone wykonywanie zadań ochronnych na obszarach Natura 2000 zwiększyło wymiar pracy Dyrekcji w stosunku do dotychczasowych działań na rzecz PN odpowiednio: w Drawieńskim – bardzo poważnie (5 w skali 1-5; 1 – w ogóle nie zwiększyło, 5 – zwiększyło bardzo poważnie) i Roztoczańskim – poważnie (4).

10. Dyrekcje PN oceniły przeciętny zasób wiedzy mieszkańców parku na temat funkcjonowania następujących form ochrony (skala 1-5, 1 – brak wiedzy, 5 – bardzo dobry zasób wiedzy):

a) parki narodowe: 3,71 (w jednym parku ocena 2, w czterech ocena 5)
b) obszary Natura 2000: 1,76 (w sześciu parkach wiedzę oceniono na 1, a w żadnym nie oceniono wiedzy wyżej niż na ocenę 3)
c) pozostałe obszary i obiekty chronione: 2,41.

Widać wyraźnie przewidywany największy zasób wiedzy o PN – tradycyjnej i znanej formie wśród mieszkańców. Niepokoi bardzo nisko oceniony zasób wiedzy o obszarach Natura 2000, ale nie jest to zaskoczenie dla osób śledzących proces wdrażania sieci i słabej jej popularyzacji (czasem wręcz prowadzenia kampanii negatywnych) w kraju.

11. Pytane o aktualny stopień zagrożenia niżej wymienionych zjawisk dla przyrody parków, Dyrekcje przyznały oceny zamieszczone w tab. 1:

Tab. 1 Ocena zagrożenia poszczególnych zjawisk dla przyrody parków narodowych (skala 1-5, 1 – brak zagrożenia, 5 – bardzo duże zagrożenie)

park narodowy	a	b	c	d	e	f
1. Biebrzański	4	2	2	5	3	2
2. Bieszczadzki	3	1	3	4	4	2
3. Bory Tucholskie	5	2	2	4	5	3
4. Drawieński	2	4	1	5	3	3
5. Gorczański	3	1	1	5	3	3
6. Góry Stołowe	1	1	1	2	4	3
7. Kampinoski	5	2	5	5	4	3
8. Karkonoski	4	1	4	1	5	3
9. Magurski	4	1	2	3	4	3
10. Narwiański	1	1	1	5	1	1
11. Ojcowski	5	3	4	3	5	3,5
12. Pieniński	5	1	5	5	4	2
13. Poleski	5	2	2	3	3	2
14. Roztoczański	2	2	4	4	3	4
15. Tatrzański	2	2	4	1	5	4
16. Ujście Warty	1	4	4	2	2	4
17. Wielkopolski	5	3	5	2	2	4
18. Wigierski	4	2	3	3	3	3
średnia :	3,39	1,94	2,94	3,44	3,50	2,92

a) niekontrolowana, chaotyczna zabudowa mieszkaniowa,
b) inne niebezpieczne inwestycje, np. zakłady przemysłowe, fermy itp.,
c) istniejące bądź planowane w najbliższym czasie szlaki komunikacyjne (drogi, autostrady, tory kolejowe), przecinające park lub biegnące w jego sąsiedztwie,
d) zmiana użytkowania rolniczego ziemi – zaprzestawanie tradycyjnych form rolnictwa, zmierzanie ku jego intensyfikacji,
e) nadmierny ruch turystyczny oraz związana z nim presja na inwestowanie w infrastrukturę turystyczną w parku i jego sąsiedztwie,
f) zanieczyszczenia powietrza, wód i gleb.

Presji turystycznej, jawiącej się jako największe zagrożenie dla walorów przyrodniczych parków, przyznano maksimum punktów w 4 parkach. Niewiele mniej niebezpieczna wydaje się być zmiana użytkowania rolniczego ziemi (chodzi głównie o zaprzestawanie wypasu i koszenia) – w tej kategorii ocenę 5 przyznano w aż sześciu parkach. Trzecim największym zagrożeniem jest presja budowlana – doskonałym przykładem może być próba zbudowania kampusu i osiedla mieszkaniowego w otulinie Ojcowskiego PN.

Zdecydowanie na plan dalszy, jeśli chodzi o niebezpieczeństwo walorów przyrodniczych, zeszły zmory czasów sprzed 1989 r. – uciążliwe zakłady przemysłowe oraz zanieczyszczenie powietrza, wód i gleb.

Dodatkowo Dyrekcje PN wymieniły następujące zagrożenia: Biebrzański – kłusownictwo ryb i presja na regulację cieków; Bieszczadzki – potencjalna budowa przejścia granicznego w Wołosatem w związku z Euro 2012; Gorczański – nielegalne wjazdy na teren PN pojazdami mechanicznymi (quady, skutery), zabudowa otuliny; Góry Stołowe – zagrożenie gradacją kornika; Kampinoski – obniżanie poziomu wód gruntowych, pożary; Magurski – brak otuliny po stronie słowackiej, penetracja PN przez quady i motory, kłusownictwo; Ojcowski – zagrożenia związane z motoryzacją; Poleski – zmiana stosunków wodnych w związku z niedaleką kopalnią węgla w Bogdance; Tatrzański – rozprzestrzenianie się obcych, inwazyjnych gatunków roślin i zwierząt; Ujście Warty – gatunki inwazyjne, kłusownictwo rybackie; Wigierski – gatunki inwazyjne, presja kormorana na zespoły ryb.

12. Największe zagrożenia dla przyrody PN w ciągu najbliższych 5 lat zostały ocenione następująco:

a) zmiana użytkowania rolniczego ziemi i presja turystyczna – po 11 głosów,
b) niekontrolowana zabudowa mieszkalna – 10 głosów,
c) zmiany klimatyczne, susza i gwałtowne zjawiska w atmosferze – 4,
d) istniejące bądź planowane szlaki komunikacyjne; zanieczyszczenie powietrza, wód i gleb; wzrost natężenia ruchu kołowego; słaba ochrona w otulinie – po 3 głosy,
e) obniżanie poziomu wód, ujmowanie wody z terenu parku – 2,
f) niebezpieczne inwestycje, np. zakłady przemysłowe; zagrożenie gradacją kornika; izolacja parku od sąsiednich obszarów przyrodniczych; rozprzestrzenianie się obcych gatunków – po 1 głosie.

Zwraca uwagę niepokój związany z globalnymi zmianami klimatu, które mogą mieć istotne znaczenie dla ewolucji ekosystemów oraz słaba ochrona w otulinie, powodująca izolację obszarów parków.

13. Czasem większe zagrożenie dla przyrody i krajobrazu na obszarach chronionych ma nie bezpośrednie oddziaływanie człowieka na ekosystemy, lecz sposób, w jaki obszary te są zarządzane. Dyrekcje PN oceniły wpływ przeszkód w sprawnym funkcjonowaniu parków jako jednostek organizacyjnych (skala 1-5; 1 – brak negatywnego wpływu, 5 – bardzo duży negatywny wpływ):

a) źle skonstruowane przepisy prawne: 4,25
b) niewystarczające fundusze przeznaczane na działalność parków: 4,83
c) za mała liczba pracowników parku: 3,28
d) zbyt duży udział gruntów prywatnych w granicach parków: 3,00
e) niezrozumienie celów powoływania PN, a co się z tym wiąże – społeczne oczekiwania sprzeczne z potrzebą ochrony przyrody: 3,36.

Niedofinansowanie ochrony przyrody w Polsce jest truizmem – to bolączka nie tylko parków narodowych, ale całego systemu konserwatorskiego. W opinii aż 15 Dyrekcji ten czynnik sklasyfikowano jako mający bardzo duży negatywny wpływ na działalność parków. Źle skonstruowane przepisy dotyczące ochrony przyrody to drugi najistotniejszy problem w codziennej działalności PN. Bez odpowiednich narzędzi prawnych nie można skutecznie chronić przyrody i krajobrazu – widać to np. w przypadku obniżeniu rangi otulin, które przestają pełnić rolę stref buforowych. Pozostałe wymienione przeszkody to:

• brak wsparcia ze strony Ministerstwa Środowiska i innych władz centralnych,
• brak wyspecjalizowanej jednostki koordynującej działalność PN na szczeblu centralnym,
• niedostateczna współpraca między parkami, brak szkoleń, spotkań, rotacja stanowisk,
• słaba znajomość prawa dotyczącego ochrony przyrody w samorządach,
• rozbieżne interesy samorządów z interesami parków,
• zbyt rozbudowana biurokracja związana np. ze zdobywaniem środków czy rozliczaniem projektów,
• słabe wyposażenie techniczne (co wiąże się z brakiem funduszy),
• brak etatów technicznych,
• brak możliwości całodobowej ochrony terenu parku,
• brak autorytetów w ochronie przyrody na miarę prof. W. Szafera, z którymi liczyliby się politycy.

14. Żaden obszar chroniony nie funkcjonuje w izolacji od społeczeństwa, zarządzanie PN musi więc oznaczać kontakty z przedstawicielami różnych środowisk. Dyrekcje parków tak oceniły swoją współpracę z sześcioma grupami społecznymi (skala 1-5; 1 – brak współpracy, 5 – współpraca bardzo dobra):

a) mieszkańcy parku: 3,28
b) departament właściwy ds. ochrony przyrody w Ministerstwie Środowiska: 3,31
c) samorządy: 3,47
d) ekologiczne organizacje pozarządowe: 3,39
e) naukowcy: 4,42
f) media: 3,39.

Wyróżnia się dobra współpraca Dyrekcji ze środowiskiem naukowców, a zaskakuje lepsza ocena współpracy z samorządami niż z potencjalnymi sojusznikami – organizacjami ekologicznymi.

15. Przedostatnie pytanie dotyczyło angażowania się wolontariuszy – np. młodzieży szkolnej, studentów, członków organizacji pozarządowych, mieszkańców – w opiekę nad walorami PN. Taka sytuacja ma miejsce w 12 ankietowanych parkach.

Pomoc wolontariuszy obejmuje: wspólne wykonywanie projektów ochrony cennych gatunków (np. płazów), inwentaryzację gatunków (np. hibernujących nietoperzy), usuwanie gatunków obcych, liczenie gniazd, monitoring m.in. w ramach praktyk studenckich, inwentaryzację i regulację ruchu turystycznego, konserwację szlaków, sprzątanie śmieci, odkrzaczanie, pomoc w edukacji, promocji, udzielaniu informacji turystycznych, upowszechnianiu proekologicznych zachowań, ankietowanie odwiedzających park.

W kilku przypadkach wspominano funkcjonującą Straż Ochrony Przyrody, która była pomocna dla Dyrekcji PN np. przy pieszych szlakach, czyli tam, gdzie często są największe problemy.

Z sześciu parków, w których pomoc wolontariuszy nie ma miejsca, trzy odpowiedziały, że zdecydowanie wspomogłaby ona ochronę walorów PN, dwa parki, że raczej wspomogłoby, ale jeden był zdania, że zdecydowanie nie.

16. W wielu krajach bezpośrednią ochronę przyrody często wykonują agencje rządowe i organizacje pozarządowe – właściciele lub zarządcy gruntów cennych przyrodniczo. Z 18 ankietowanych parków tylko w jednym, Biebrzańskim, taka sytuacja ma miejsce. Polskie Towarzystwo Ochrony Ptaków w Białowieży jest właścicielem 19 ha gruntów w obrębie BPN i zajmuje się bezpośrednią ochroną tego terenu.

Wnioski:

1. Formalnie obowiązującego planu ochrony nie posiada żaden park – jest to czynnik znacznie destabilizujący funkcjonowanie PN.

2. Nasycenie Dyrekcji parków „klasycznymi” przyrodnikami jest stosunkowo wysokie. Istnieje bardzo duże zapotrzebowanie na zatrudnienie informatyków/specjalistów od systemów GIS oraz fachowców od planowania przestrzennego.

3. Środki z budżetu centralnego pozwalają zaledwie na pokrycie kosztów płac. Aby wykonywać swoje statutowe obowiązki, Dyrekcje korzystają z funkcjonujących przy nich Gospodarstw Pomocniczych oraz różnych funduszy.

4. Prawie wszystkie z analizowanych PN są jednocześnie ostojami ptasimi i siedliskowymi (zatwierdzonymi lub proponowanymi) w sieci Natura 2000, a tylko dwa formalnie przejęły zadania związane z utrzymaniem tych ostoi w swoich granicach. Dyrekcje PN jawią się jako naturalni zarządcy obszarów „naturowych” na swoim terenie, ale do pełnienia tych obowiązków powinny być wzmocnione etatowo i finansowo. Co więcej, formalne zarządzanie mogłoby ułatwić pozyskiwanie funduszy unijnych na wykonywanie ochrony przyrody.

5. Radykalnie w ostatnich kilkunastu latach zmieniły się zagrożenia walorów przyrodniczych parków – zanieczyszczenie komponentów środowiska oraz niebezpieczne inwestycje są dziś nieporównywalnie mniej groźne niż silna presja turystyczna, zmiana rolniczego użytkowania ziemi (głównie zaniechanie wypasu i koszenia) oraz chaotyczna zabudowa. Tym bardziej Dyrekcje w swych działaniach winny zwracać uwagę na prawidłowe planowanie przestrzenne poprzez współpracę z właściwymi miejscowo gminami, ale także władza ustawodawcza powinna zapewniać w przepisach odpowiednie narzędzia i metody, które umożliwiłyby prowadzenie takiego planowania.

6. Niewystarczające fundusze przeznaczane na funkcjonowanie parków oraz źle skonstruowane przepisy prawne to dwie największe przeszkody w działaniach Dyrekcji jako jednostek organizacyjnych.

7. Wykonywanie ochrony przyrody na obszarach parków narodowych przez ekologiczne organizacje pozarządowe jest w Polsce znikome. Doświadczenia z Europy Zachodniej wskazują, iż może być to bardzo efektywny (organizacyjnie, finansowo i przyrodniczo) sposób na odciążenie Dyrekcji obszarów chronionych. Wcześniej powinny jednak zostać stworzone odpowiednie mechanizmy wspomagające taką działalność – np. system przyznawania grantów z właściwego funduszu na prowadzenie zadań ochronnych.

Andrzej Ginalski

Tekst stanowi skróconą wersję artykułu, który ukazał się w „Dokumentacji Geograficznej” nr 37 z 2008 r.