Warianty pozorne – szkodliwe następstwa nowelizacji ustawy ocenowej

Analiza wariantowa w ocenie oddziaływania na środowisko

Realizacja zamierzeń inwestycyjnych, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko, wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, potocznie nazywanej decyzją środowiskową. To jeden z pierwszych etapów procesu inwestycyjnego, najistotniejszy z punktu widzenia ochrony środowiska. W wielu przypadkach wydanie tej decyzji jest poprzedzone oceną oddziaływania na środowisko¹ (OOŚ). Ocenę przeprowadza się obligatoryjnie dla przedsięwzięć określonych w przepisach wykonawczych² jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W przypadku nieco mniejszych przedsięwzięć, zakwalifikowanych jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ocena ma charakter fakultatywny – organ przyjmujący wniosek o wydanie decyzji środowiskowej ustala w oparciu o określone w ustawie kryteria oraz uzyskane opinie i uzgodnienia, czy w konkretnym przypadku przeprowadzenie OOŚ jest wskazane.

OOŚ to szczególna procedura, w której zapewniony jest szeroki udział społeczeństwa, w formie konsultacji społecznych oraz poprzez dopuszczenie organizacji ekologicznych do udziału w postępowaniu na prawach strony. To na tym etapie procesu inwestycyjnego strona społeczna może aktywnie i skutecznie sprzeciwiać się realizacji szkodliwych przedsięwzięć oraz walczyć o ustalenie takich warunków realizacji, które znacząco ograniczą ich negatywny wpływ na środowisko, ludzi i zabytki. Po uzyskaniu przez inwestora prawomocnej³ decyzji środowiskowej udział społeczeństwa w procesie inwestycyjnym jest mocno ograniczony, zaś na podnoszenie argumentów związanych z ochroną środowiska i zdrowia publicznego jest już zwykle za późno. 

Kluczowym elementem OOŚ jest weryfikacja raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko – obszernego dokumentu przedkładanego przez inwestora, sporządzonego zgodnie ze szczegółowymi wytycznymi określonymi w ustawie przez zespół autorski posiadający odpowiednie kwalifikacje⁴. Jednym z najważniejszych elementów raportu jest tak zwana analiza wariantowa. W raporcie należy opisać, przeanalizować i porównać ze sobą oddziaływanie na środowisko co najmniej trzech wariantów realizacji planowanego przedsięwzięcia – wariantu wybranego przez inwestora, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska.

Przedstawione w raporcie warianty nie mogą mieć charakteru pozornego, a różnice pomiędzy nimi powinny dotyczyć przede wszystkim tych elementów planowanego przedsięwzięcia, które w największym stopniu będą oddziaływać na środowisko. Warto przy tym podkreślić, że OOŚ, a co za tym idzie analiza wariantowa, obejmuje nie tylko oddziaływanie na poszczególne elementy środowiska (m.in. wodę, powietrze, klimat, powierzchnię ziemi, przyrodę ożywioną, krajobraz), ale również na ludność (w tym zdrowie i warunki życia ludzi), zabytki i krajobraz kulturowy oraz dobra materialne. Wszystkie analizowane warianty muszą być racjonalne, zarówno pod względem technologicznym, jak i organizacyjnym i ekonomicznym.

Cel analizy wariantowej

Analiza wariantowa nie jest, a przynajmniej nie powinna być „sztuką dla sztuki”. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny, „celem wariantowania jest niedopuszczenie do podjęcia działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. Skuteczność działań prewencyjnych w indywidualnej ocenie konkretnego przedsięwzięcia uzależniona jest w dużej mierze od jakości opracowanych w raporcie wariantów oraz prawidłowej ich oceny przez organ wydający decyzję środowiskową”⁵. Analiza kilku alternatywnych wariantów realizacji przedsięwzięcia umożliwia rzetelną ocenę proponowanych przez inwestora rozwiązań pod kątem ich oddziaływania na środowisko i ludzi (a także na zabytki, krajobraz kulturowy i dobra materialne). Dzięki wariantowaniu organ prowadzący postępowanie może sprawdzić, czy planowane przedsięwzięcie jest zgodne z podstawowymi zasadami prawa ochrony środowiska, w szczególności z zasadą zrównoważonego rozwoju oraz zasadą zapobiegania (prewencji).

Wskazanie wariantu innego niż inwestorski przed 24 września 2019 r.

Jeszcze niedawno (przed 24 września 2019 r.) analiza wariantowa mogła w znaczący sposób wpłynąć na treść decyzji środowiskowej, a nawet doprowadzić do odmowy udzielenia zgody na realizację przedsięwzięcia. Zgodnie z poprzednim brzmieniem ustawy ocenowej, „jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia”⁶.

Kluczowe w cytowanym powyżej przepisie jest słowo zasadność. Wprowadzało ono element uznaniowości po stronie organu. To organ, na podstawie okoliczności konkretnej sprawy, mógł zdecydować, że zasadna jest realizacja przedsięwzięcia w oparciu o inny wariant niż wybrany przez inwestora (np. racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska), jeżeli zapewni to lepszą ochronę środowiska, a także zdrowia i warunków życia ludzi. Umożliwiało to organowi uwzględnienie uzasadnionego sprzeciwu społecznego wobec inwestycji. Jeżeli inwestor nie wyrażał zgody na realizację przedsięwzięcia według wskazanego przez organ alternatywnego wariantu, stanowiło to podstawę do wydania decyzji odmownej.

W orzecznictwie i literaturze prawniczej trwała dyskusja, czy organ, wskazując inny wariant realizacji przedsięwzięcia, może wybierać wyłącznie spośród wariantów opisanych w raporcie, czy też może wskazać inny, „własny” wariant (przeważał jednak ten pierwszy pogląd).

Jako Fundacja Frank Bold wielokrotnie wspieraliśmy lokalne społeczności w postępowaniach o wydanie decyzji środowiskowych, w których udało się doprowadzić do zastosowania przywołanego wyżej przepisu. Efektem była np. zmiana lokalizacji dużej chlewni (odsunięcie jej od zabudowy mieszkalnej), zmiana technologiczna umożliwiająca znaczące obniżenie emisji zanieczyszczeń do powietrza, jak również całkowite zablokowanie niechcianej inwestycji wobec braku zgody inwestora na realizację innego wariantu.

Nowy stan prawny – związane ręce organu

24 września 2019 r. weszła w życie istotna nowelizacja ustawy ocenowej⁷. Jedną z wprowadzonych zmian była modyfikacja art. 81 ust. 1 ustawy. Otrzymał on następujące brzmienie: „jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika brak możliwości realizacji przedsięwzięcia w wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji, spośród wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5, wariant dopuszczony do realizacji. W przypadku braku możliwości realizacji przedsięwzięcia w wariantach, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5, oraz w przypadku braku zgody wnioskodawcy na wskazanie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wariantu dopuszczonego do realizacji, organ odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia”.

Wydaje się, że ta zmiana przeszła bez echa, nawet w środowisku organizacji ekologicznych, mimo że stanowi prawdziwą rewolucję w procedurze OOŚ, podważając wypracowaną w tym zakresie praktykę organów administracji i orzecznictwo sądów administracyjnych. Najistotniejsza jest zmiana słowa zasadność, na sformułowanie brak możliwości. Obecnie organ może wskazać inny wariant przedsięwzięcia tylko wtedy, gdy realizacja wariantu inwestorskiego nie jest możliwa. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano wprost, że „organ administracyjny wydający DŚU [decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach – MJ] działa na wniosek i jest nim związany. Dlatego w przypadku gdy złożony wniosek w sprawie DŚU jest zgodny z obowiązującymi przepisami, organ powinien orzec zgodnie z żądaniem”⁸. Zmiana art. 81 ust. 1 nie była wypadkiem przy pracy, ustawodawca celowo pozbawił organ administracji jakiejkolwiek uznaniowości przy wydawaniu decyzji środowiskowej.

Jest to kolejny dowód na to, że ochrona środowiska jest traktowana przez polskiego prawodawcę jako sprawa drugorzędna, sprowadzona do absolutnego minimum. Nie liczy się także zdrowie i warunki życia lokalnej społeczności. Ważniejszy jest interes gospodarczy inwestorów.

W obecnym stanie prawnym nakazanie realizacji alternatywnego wariantu przedsięwzięcia jest możliwe tylko wówczas, gdy wydanie decyzji środowiskowej dla wariantu inwestorskiego byłoby niezgodne z prawem. Jest to rozwiązanie absurdalne, trudno sobie bowiem wyobrazić, aby inwestor, działając na własną szkodę, zaproponował do realizacji wariant wprost niezgodny z prawem. Raport zawierający taki wariant należałoby uznać za wadliwy, a inwestor powinien zostać wezwany do jego zmiany. Wszystkie analizowane w raporcie warianty powinny być racjonalne, a więc możliwe do realizacji. W praktyce art. 81 ust. 1 ustawy ocenowej stanie się zapewne przepisem martwym.

Pojawia się zatem pytanie – po co to wszystko? Jaki jest sens analizowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ludzi, krajobraz kulturowy, zabytki, dobra materialne? Po co rozpatrywać różne warianty, skoro organ jest i tak całkowicie związany wnioskiem inwestora, nawet w przypadku, gdy realizacja wariantu alternatywnego byłaby znacznie korzystniejsza.

W praktyce rola organu sprowadzona została do oceny, czy nie zachodzi jedna ze ściśle określonych przesłanek odmowy wydania decyzji środowiskowej, np. niezgodność przedsięwzięcia z planem miejscowym lub znaczące negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000. Organ pozbawiony został możliwości kierowania się w procesie decyzyjnym ogólnymi zasadami prawa ochrony środowiska, w tym wspomnianymi wyżej zasadami zrównoważonego rozwoju i zapobiegania.

Co dalej?

Niepozorna zmiana jednego przepisu w ustawie ocenowej podważyła sens prowadzenia OOŚ. Istotne wątpliwości budzi jej zgodność z prawem Unii Europejskiej. Tymczasem Komisja Europejska prowadzi już postępowania dotyczące naruszenia przez Polskę dyrektywy o ocenach oddziaływania na środowisko⁹. Należy mieć nadzieję, że doprowadzi to do ponownej zmiany omawianego przepisu. W międzyczasie pozostaje nam liczyć na sądy administracyjne, które powinny kierować się przede wszystkim zasadami ochrony środowiska wynikającymi z Konstytucji i prawa unijnego, przyznając im prymat nad szkodliwymi przepisami ustawy.

Miłosz Jakubowski

Miłosz Jakubowski jest radcą prawnym w Fundacji Frank Bold. Zajmuje się szeroko pojętym prawem ochrony środowiska, w szczególności tematyką prawnej ochrony jakości powietrza.