Nowelizacja ustawy ocenowej – fikcyjne zmiany czy nowe uprawnienia dla organizacji ekologicznych?

Okiem prawnika

Uchwalona pod koniec marca 2021 r. przez Sejm znowelizowana ustawa ocenowa¹, nie przeszła bez echa. Rozgłos zawdzięcza przede wszystkim pomyłce senatorów opozycji, którzy zagłosowali za niedorzeczną propozycją poprawki autorstwa senatora Tadeusza Kopcia (Porozumienie), umożliwiającą nakładanie na organizacje społeczne kary grzywny za „nadużycia prawa procesowego”, a także obciążenie ich zwrotem kosztów za straty spowodowane zwłoką w rozpoznaniu sprawy. Finalnie projekt wraz z innymi poprawkami został odrzucony przez Sejm. W związku z tym warto pokrótce wyjaśnić, dlaczego w ogóle rozpoczęto prace nad nowelizacją ustawy ocenowej, jak przebiegał jej proces legislacyjny oraz wskazać, czy organizacje ekologiczne uzyskały jakieś wymierne uprawnienia, które będą mogły z powodzeniem wykorzystać w praktyce.

Nowelizacja ustawy ocenowej stanowi odpowiedź Rządu RP na zarzuty niewłaściwej transpozycji dyrektywy EIA² w zakresie art. 11 ust. 1 i 3, tj. regulacji dotyczących dostępu do wymiaru sprawiedliwości przez członków zainteresowanej społeczności, sformułowane przez Komisję Europejską (KE) w uzasadnionej opinii z marca 2019 r.³ Gdyby Rząd RP nie zastosował się do opinii w określonym terminie, zgodnie z dalszą procedurą, KE mogłaby skierować sprawę do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej⁴.

Podstawowy zarzut KE dotyczył braku możliwości zaskarżania przez organizacje ekologiczne decyzji inwestycyjnych, dla których wcześniej wydano decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach (DŚU), poprzedzonych postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (OOŚ). Konieczność nowelizacji przepisów ustawy ocenowej spowodowała, że pojawiła się w końcu realna szansa na rozwiązanie także innych istotnych problemów polskiego systemu ocen oddziaływania na środowisko, które nierzadko mają wpływ na niekontrolowaną degradację środowiska. Mowa m.in. o niedopuszczalnym – z uwagi na przedmiot DŚU – procederze nadawania im rygoru natychmiastowej wykonalności w celu przyśpieszenia procesu inwestycyjnego; kwestii ostateczności DŚU; czy też braku możliwości skutecznego zaskarżenia przez organizacje ekologiczne DŚU wydanych bez przeprowadzenia OOŚ.

O ile finalnie znowelizowana ustawa ocenowa wprowadziła nowe rozwiązania umożliwiające (choć w ograniczonym zakresie) zaskarżanie decyzji inwestycyjnych dla których wydano wcześniej DŚU, to niestety pozostałe z wyżej wymienionych problemów, nie zostały skutecznie rozwiązane. Wprowadzono tylko pewne pozorne mechanizmy modyfikujące przepisy dotyczące trwałości decyzji inwestycyjnych, jednak w praktyce nie będą one miały większego znaczenia. W tym kontekście mowa przede wszystkim o decyzjach inwestycyjnych wydawanych w oparciu o tzw. specustawy⁵ – nowe przepisy w dalszym ciągu ograniczają dostęp do skutecznej procedury odwoławczej przed sądami administracyjnymi. W tym zakresie koniecznie należy wznowić prace legislacyjne w celu wprowadzenia właściwych rozwiązań z punktu widzenia ochrony środowiska i zasady zrównoważonego rozwoju⁶.

Wadliwy proces legislacyjny

Zanim wskażę korzystne przykłady nowych uprawnień dla organizacji ekologicznych, warto kilka zdań poświęcić na opis sposobu w jaki przeprowadzono proces legislacyjny nowelizowanej ustawy ocenowej. Mogłoby się wydawać, że w XXI w. społeczeństwo obywatelskie wreszcie jest traktowane jako jeden z filarów państwa prawa i postrzegane przez jego decydentów jako ważny partner w procesie podejmowania decyzji w istotnych społecznie sprawach. Niestety po raz kolejny mogliśmy się przekonać, że jest zupełnie na odwrót. Pierwotna treść projektu nowelizacji ustawy ocenowej (3 artykuły na 3 stronach) będącego odpowiedzią na zarzuty KE, została w maju 2020 r. opublikowana w Rządowym Centrum Legislacyjnym wraz z zawiadomieniem o konsultacjach społecznych. Pomimo tego, że organizacje społeczne wniosły swoje uwagi, dalszy proces legislacyjny zniknął całkowicie z pola widzenia strony społecznej. Dopiero po 9 miesiącach, znacząco odmieniony projekt nowelizacji ustawy ocenowej (29 artykułów na 37 stronach), ujrzał światło dzienne i został od razu skierowany do sejmowej machiny legislacyjnej, oczywiście już bez przeprowadzenia jakichkolwiek konsultacji społecznych. Zupełnie niezrozumiały jest sposób, w jaki przeprowadzono cały proces legislacyjny – bez merytorycznej dyskusji w celu skutecznego rozwiązania zidentyfikowanych problemów, które w codziennej praktyce postępowań administracyjnych przyczyniają się do jeszcze większego pogłębiania się chaosu prawnego w Polsce.

Organizacje ekologiczne są otwarte na dialog i dyskusje nad wprowadzeniem właściwych zmian. Niestety, jak pokazuje praktyka, legislatorzy nie wykazują chęci współpracy a nawet wysłuchania konstruktywnych uwag od podmiotów, które na co dzień uczestniczą w postępowaniach OOŚ. Dodatkowo źródłem problemu jest również postawa KE, która utajniła treść uzasadnionej opinii, prowadząc dialog jedynie z Rządem RP, nie uwzględniając strony społecznej, co zdecydowanie wpłynęło na odbiegający od rzeczywistości sposób postrzegania omawianych problemów w praktyce toczących się postępowań. W tym zakresie konieczna jest zwiększona transparencja na poziomie UE.

Nowe uprawnienia dla organizacji ekologicznych

W przepisach krajowych procedura wydawania pozwoleń na realizację inwestycji jest zasadniczo podzielona na dwa główne etapy. Pierwszy dotyczy wydawania DŚU, która przesądza o możliwości realizacji planowanego przedsięwzięcia w danej lokalizacji na określonych warunkach, tym samym umożliwiając inwestorowi ubieganie się o kolejne decyzje administracyjne w procesie inwestycyjnym. Drugi etap dotyczy wydania decyzji administracyjnej zezwalającej na inwestycję⁷ (np. pozwolenia na budowę), na podstawie której inwestor może rozpocząć realizację planowanego przedsięwzięcia.

W aktualnym stanie prawnym, w postępowaniu w sprawie wydania DŚU organizacja ekologiczna może uczestniczyć na prawach strony⁸. Problem pojawia się na drugim etapie inwestycyjnym, z uwagi na ustawowe wyłączenie udziału organizacji ekologicznych w postępowaniach⁹. Prowadzi to do sytuacji, że w oparciu o obowiązujące przepisy brak jest kontroli procesu inwestycyjnego w zakresie zgodności dalszych decyzji administracyjnych z DŚU. Oznacza to, że uprawnienia organizacji ekologicznych nie mogą zostać w pełni zrealizowane, co jest sprzeczne z ww. przepisami dyrektywy EIA.

Biorąc pod uwagę to, że niniejszą rubrykę czytają m.in. przedstawiciele organizacji ekologicznych biorących udział w postępowaniach OOŚ, warto wskazać na pewien pozytywny wpływ znowelizowanych przepisów, które w praktyce wyposażają zainteresowaną społeczność w skuteczne narzędzie prawne w postępowaniach w sprawie wydawania decyzji inwestycyjnej. Mianowicie mowa o dodaniu do ustawy ocenowej m.in. obszernego art. 86g, który umożliwia wniesienie organizacjom ekologicznym oraz stronom postępowania (ustalonym na etapie wydawania DŚU) odwołania od zezwolenia na inwestycje¹⁰ (wydanego w drugim etapie procesu inwestycyjnego) i możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego. Opisywane uprawnienia będą przysługiwały w zakresie w jakim organ właściwy do wydania zezwolenia na inwestycję nie uwzględni w jej treści postanowień DŚU.

Odpowiednim zobrazowaniem dla zastosowania nowego przepisu może być np. sprawa budowy nowego zakładu przemysłowego, dla którego po przeprowadzeniu OOŚ wydano DŚU, w której treści zawarto kluczowe warunki z punktu widzenia jego oddziaływania na środowisko (np. wysokość i lokalizacja emitorów wpływających na emisję do powietrza czy umiejscowienie wentylatorów emitujących hałas). Na etapie wydawania pozwolenia na budowę, w przypadku, gdy inwestor np. zmodyfikuje założenia projektu budowlanego, które w efekcie zmienią parametry i lokalizację tych emitorów, organizacja ekologiczna będzie mogła skutecznie wnieść odwołanie w oparciu o nowy art. 86g właśnie z uwagi na niezgodność wydanego zezwolenia na inwestycje z postanowieniami DŚU. Taka zmiana była niezbędna, gdyż w aktualnym stanie prawnym, udział organizacji społecznych na tym etapie inwestycyjnym jest wyłączony, co znacząco osłabia skuteczną kontrolę nad działaniami podejmowanymi przez organy administracji architektoniczno-budowlanej.

Co więcej, dzięki znowelizowanej ustawie ocenowej, zarówno treść DŚU jak i decyzji zezwalających na inwestycje, będą obligatoryjnie udostępniane w biuletynie informacji publicznej na stronach właściwych organów administracji. Ta drobna zmiana z całą pewnością powinna usprawnić prawidłową kontrolę nad nowymi przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko, w celu wykrycia nieprawidłowości, a następnie podjęcia niezbędnych działań prawnych.

Podsumowując nowelizacja ustawy ocenowej nie rozwiązuje wszystkich problemów systemowych, o których wspomniano w niniejszym artykule, a także w dalszym ciągu nie realizuje skutecznej transpozycji zobowiązań wynikających z dyrektywy EIA. Mimo wszystko, rozszerzenie uprawnień dla organizacji ekologicznych na cały proces inwestycyjny w zakresie kontroli zgodności decyzji inwestycyjnych z poprzedzającymi je DŚU należy uznać za korzystną zmianę.

Adrian Chochoł

Adrian Chochoł – prawnik w Fundacji Frank Bold. Zajmuje się szeroko pojętym prawem ochrony środowiska, w szczególności tematyką ocen oddziaływania na środowisko.