Ustawowe bezprawie – studium przypadku na przykładzie „Lex Romowicz”

Przyjmuje się, że najstarszym, bo ustanowionym już w 1827 r., rezerwatem przyrody na obecnych ziemiach polskich są „Cisy Staropolskie” im. Leona Wyczółkowskiego w Wierzchlesie¹ (woj. kujawsko-pomorskie). Ustawa z dnia 10 marca 1934 r. o ochronie przyrody była pierwszym kompleksowym aktem prawnym wprowadzającym ochronę rezerwatową, chociaż pojęciem rezerwatu przyrody posłużono się dopiero w ustawie z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody (art. 11 pkt 2). Szacuje się, że obecnie w Polsce jest ponad 1600 rezerwatów przyrody, które zajmują łączną powierzchnię ponad 192 tys. ha, co stanowi około 0,6% powierzchni lądowej kraju. Liczba ta uwzględnia rezerwaty przyrody położone w granicach parków narodowych. Aczkolwiek w ostatnich dwóch latach liczba rezerwatów przyrody w Polsce wzrosła, to jednak jest to nadal znikomy procent w stosunku do nałożonych na Polskę zobowiązań międzynarodowych czy powierzchni objętych „wyższą” ochroną w innych krajach na świecie. Przykładowo, Seszele objęły ochroną około 60-68% swojego terytorium lądowego. Wenezuela i Bhutan około połowę. Wśród krajów Unii Europejskiej prym wiedzie Słowenia i Bułgaria z blisko 40% powierzchni polegającej ochronie. Wprawdzie od strony formalnej w Polsce około 30% terytorium kraju jest objęta formami ochrony przyrody, to jedynie parki narodowe oraz rezerwaty przyrody gwarantują zachowanie w pełni wartości przyrodniczych.

„Lex Romowicz” jest sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym

Inicjatywa poselska przewidująca obowiązek uzgodnienia z gminami możliwości powołania rezerwatu przyrody, tzw. „Lex Romowicz”, nie tylko pogrzebie na dziesięciolecia ochronę przyrody w Polsce, lecz także godzi konstytucyjne zasady ustrojowe, przepisy kompetencyjne dla Regionalnych Dyrekcji Ochrony Środowiska (dalej jako RDOŚ) wynikające z prawa UE oraz uniemożliwia stosowanie acquis communautaire, prowadząc w przyszłości do wszczęcia przez Komisję Europejską postępowania przeciwko Polsce i wymierzenia dotkliwych kar pieniężnych, które obciążą polskie społeczeństwo. W obecnych uwarunkowaniach prawnych, rezerwat przyrody stanowi jedyną formę ochrony przyrody możliwą do powołania a zarazem pozwalającą na realną jej ochronę. Tym samym jest on narzędziem umożliwiającym wypełnienie przez Polskę, chociaż częściowo, zobowiązań wynikających z członkostwa w Unii Europejskiej. Unijna Strategia na rzecz bioróżnorodności 2030 oraz rozporządzenie 2024/1991 w sprawie odbudowy zasobów przyrodniczych (Nature Restoration Law, dalej jako NRL) przewidują odpowiednio objęcie 10% terytorium ochroną ścisłą oraz obudowę siedlisk przyrodniczych. Gminy uzyskują z form ochrony przyrody wymierne korzyści w postaci tzw. potrzeb ekologicznych czy rozwoju turystyki a lokalna społeczność i cały Naród możliwość wypoczynku i aktywności w najcenniejszych przyrodniczo i krajobrazowo miejscach. Z podobnie szkodliwą inicjatywą skutecznie 26 lat temu wystąpił poseł Bogdan Pęk, wprowadzając samorządowe weto wobec parków narodowych. Obecnie procedowany projekt ustawy można śmiało nazwać najniebezpieczniejszą zmianą w dziejach ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (dalej jako u.o.p.). 

Kryteria uznania za rezerwat przyrody spełnia jedynie niewielka część najcenniejszych przyrodniczo obszarów

U.o.p. przewiduje wyśrubowane wymagania odnośnie uznania danego obszaru za rezerwat przyrody, które mogą zostać spełnione jedynie przez niewielką część, w dużym stopniu zdegradowanego, terytorium Polski. Zgodnie z art. 13 u.o.p., rezerwat przyrody obejmuje obszary zachowane w stanie naturalnym lub mało zmienionym, ekosystemy, ostoje i siedliska przyrodnicze, a także siedliska roślin, siedliska zwierząt i siedliska grzybów oraz twory i składniki przyrody nieożywionej, wyróżniające się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, kulturowymi lub walorami krajobrazowymi. Chaos przestrzenny oraz gospodarka leśna zadbały już o to aby takich miejsc pozostało niewiele. Uzgodnienie, jako forma współdziałania organów, zakłada ich jednomyślność, co oznacza, że sprzeciw któregokolwiek z współdziałających organów uniemożliwia wydanie decyzji czy podjęcie uchwały (liberum veto). Przez formy ochrony przyrody z reguły przebiegają granice administracyjne jednostek samorządu terytorialnego (granice naturalne), stąd wprowadzenie uzgodnień będzie angażowało wiele samorządów, z których zawsze przynajmniej jeden wyrazi sprzeciw. Projektodawca, będąc konsekwentny, powinien wprowadzić uzgodnienia we wszystkich obszarach życia społecznego, gospodarczego, politycznego czy też bezpieczeństwa narodowego. Tego jednak nie czyni, bo najłatwiej jest niszczyć bezbronne istnienie i na nim budować swoją pozycję. 

Utworzenie lub powiększenie obszaru rezerwatu przyrody jest celem publicznym

Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.p, utworzenie lub powiększenie obszaru parku narodowego lub rezerwatu przyrody jest celem publicznym w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli celem służącym zaspokajaniu potrzeb ogółu społeczności i Narodu a nie partykularnych interesów. Sam zaś akt o utworzeniu rezerwatu przyrody ma charakter nadrzędny wobec generalnych aktów planistycznych gminy². Przepis ten stanowi doprecyzowanie wielu norm konstytucyjnych – aktu prawnego tak chętnie przywoływanego w ostatnich latach. Przykładowo, na podstawie art. 86 każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Artykuł 74 nakłada na władze publiczne obowiązek prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom oraz stanowi, że ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych, które mają obowiązek wspierać działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska. W art. 68 ust. 4 ustawodawca wyraźnie wskazał, że degradacja środowiska niesie za sobą negatywne skutki dla zdrowia. Artykuł 31 ust. 3 dopuszcza zaś ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw również ze względu na ochronę środowiska i został uszczegółowiony m.in. w art. 115 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w art. 7 ust. 2 u.o.p., dopuszczających wywłaszczenie na cele publiczne. 

Proponowane rozwiązania doprowadzą do licznych postępowań sądowo-administracyjnych

W przypadku rezerwatów przyrody nie ma mowy o żadnym wywłaszczeniu, bowiem zgodnie z przyjętą praktyką, rezerwaty przyrody są powoływane wyłącznie na gruntach Skarbu Państwa. W odniesieniu do nieruchomości niebędących własnością Skarbu Państwa wymagana jest zgodna właściciela (art. 7 ust. 2 u.o.p.) a w razie jej braku RDOŚ nie prowadzą postępowań wywłaszczeniowych, pomimo że są do tego prawnie umocowane. Dodatkowo, projektowana zmiana wprowadzająca fakultatywne a nie obligatoryjne uchylenie przez wojewodę uchwały gminy o odmowie uzgodnienia w imię interesu społecznego jest niezgodna ww. normami wynikającymi z Konstytucji RP, u.o.p. oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda zawsze powinien uchylić taką uchwałę ze względu na ww. art. 7 ust. 1 u.o.p. Angażowanie gmin w proces tworzenia rezerwatów przyrody doprowadzi do nawarstwienia się konfliktów społecznych oraz licznych postępowań sądowo-administracyjnych. Tym bardziej, że inicjatywa powołania rezerwatu przyrody w praktyce jest już konsultowana z samorządami. Brak wskazania przesłanek uzasadniających odmowę uzgodnienia, np. jak to jest w przypadku powoływania parków krajobrazowych, jedynie pogłębi spory sądowo-administracyjne.

Samodzielność gminy ogranicza się do jej zadań własnych, do których nie należy powoływanie rezerwatów przyrody

W dyskursie publicznym błędnie pojmowana jest samodzielność gminy. Artykuł 165 Konstytucji RP przyznaje gminie osobowość prawną oraz prawo własności i inne prawa majątkowe, tj. prawo do mienia komunalnego, które warunkuje możliwość wykonywania zadań publicznych o charakterze lokalnym. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego w powyższym zakresie podlega ochronie sądowej. Nie dotyczy ona jednak składników majątkowych nie należących do gminy, np. mienia Skarbu Państwa. Tym bardziej, że przedstawiciele doktryny podkreślają, że „samodzielność samorządu nie powinna oznaczać całkowitej niezależności i uniezależnienia się od administracji rządowej, ale wymaga jasnego, precyzyjnego określenia sytuacji, w których państwo może wkraczać w sferę działalności samorządu”³. Celem składników majątkowych należących do Skarbu Państwa jest bowiem realizacja zadań będących w interesie całego Narodu, które są wykonywane przez najbardziej kompetentne w strukturze państwa ograny. W przypadku ochrony przyrody są to właśnie RDOŚ, które mogą a wręcz powinny korzystać z dorobku i zaplecza naukowego.

Trybunał Konstytucyjny w swojej linii orzeczniczej⁴ wskazuje na potrzebę uwzględnienia granic samodzielności jednostek samorządu terytorialnego oraz konieczność umiejscowienia zasady decentralizacji w szerszej perspektywie normatywnej. Decentralizacja ma służyć pełniejszej realizacji praw jednostek co oznacza, że interes prawny jest realizowany z występującym jednocześnie interesem publicznym, w ramach uprawnień i obowiązków jednostek samorządu terytorialnego. Zasady konstytucyjne oddziałujące na sprawowanie władzy publicznej przez samorząd terytorialny to zasada jednolitości Rzeczypospolitej Polskiej (art. 3 Konstytucji RP) oraz zasada dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP). Zgodnie z tą pierwszą, Rzeczpospolita Polska jest państwem jednolitym, a nie federacją, czyli cała władza państwowa jest zorganizowana centralnie, a jednostki samorządu terytorialnego nie posiadają cech państwowości ani suwerenności. Zdaniem Trybunału możliwe jest zatem wyłączenie pewnych spraw z kompetencji organów lokalnych i przekazanie ich innym organom władzy, gdyż istnieje „konieczność utrzymania równowagi między potrzebami i interesami o charakterze lokalnym znajdującymi wyraz w kompetencjach przyznanych społecznościom lokalnym a potrzebami i interesami o charakterze ponadlokalnym”⁵. W tym zakresie granice decentralizacji powinny być określane przy uwzględnieniu takich czynników, jak zdolność wykonywania zadań publicznych, wymagania racjonalności oraz obywatelskie prawo do dobrej administracji. Zresztą na podstawie art. 171 Konstytucji RP, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności a Sejm, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może rozwiązać organ stanowiący samorządu terytorialnego, jeżeli organ ten rażąco narusza Konstytucję lub ustawy.

Jakkolwiek na postawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, a w szczególności m.in. sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. To jednak należy przyjąć, że chodzi tu o sprawy niewykraczające poza zakres lokalny. Stąd jak jeszcze można sobie wyobrazić decyzyjność gminy odnośnie „małych” form ochrony przyrody, to nie powinna ona znaleźć zastosowania do „większych” form ochrony przyrody, do których należą m.in. rezerwaty przyrody stanowiące cel publiczny i ustanawiane co do zasady na gruntach Skarbu Państwa.

Projekt ustawy godzi w kompetencje RDOŚ wynikające z prawa UE

Obowiązek ustanowienia RDOŚ w służbie ochrony przyrody wynika z szeregu aktów prawa UE. Są to m.in. dyrektywa 2011/92/UE (EIA) w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, dyrektywa 2001/42/WE (SEA) w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko, dyrektywa siedliskowa 92/43/EWG, dyrektywa ptasia 2009/147/WE oraz dyrektywa 2004/35/WE (ELD) w sprawie odpowiedzialności za środowisko. Przykładowo, art. 9a dyrektywy EIA stanowi, że państwa członkowskie zapewniają, by właściwy organ lub organy w sposób obiektywny wykonywały obowiązki wynikające z niniejszej dyrektywy i nie znajdowały się w sytuacji, której konsekwencją może być konflikt interesów. Obiektywizm wymaga niezależnej struktury organizacyjnej, budżetu oraz wiedzy w celu rzetelnej realizacji zadań. Ta ostatnia jest szczególnie istotna w kontekście oceny walorów przyrodniczych danego terenu. Pozostawienie takiej oceny osobom bez wyksztalcenia przyrodniczego, które łączą często bliższe relacje z inwestorem, albo jednostkom organizacyjnym, których zadaniem jest równocześnie promocja inwestycji, budzi uzasadnione obawy o brak rzetelności i stronniczość.

Uniemożliwienie stosowania NRL może prowadzić do wszczęcia przeciwko Polsce postępowania przed TSUE

Na podstawie art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Komisja Europejska może wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej jeżeli państwo członkowskie uchybi jednemu z zobowiązań, które na nim ciążą na mocy traktatów. Przepis ten dotyczy wszystkich uchybień w nieprzestrzeganiu acquis communautaire i nie ogranicza się wyłącznie do niewdrożenia dyrektyw unijnych. Zgodnie z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. Zasada pierwszeństwa (supremacji) prawa UE stanowi, że prawo unijne ma pierwszeństwo przed prawem krajowym państwa członkowskiego. Na podstawie zaś art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, rozporządzenia unijne wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich, stając się częścią krajowego porządku prawnego. Projekt, który obrał kierunek przeciwny do tego wynikającego z NRL, może zostać w sposób łatwy podważony jako uniemożliwiający realizację rozporządzenia UE i z nim sprzeczny. Skoro NRL wytycza konkretne cele w sprawie odbudowy ekosystemów przyrodniczych to przepisy skutecznie blokujące tę odbudowę z wysokim prawdopodobieństwem zostaną uznane za niegodne z NRL. Tym bardziej, że są na to liczne dowody, jak np. niepowołanie od ćwierćwiecza żadnego w Polsce parku narodowego właśnie na skutek wprowadzenia uzgodnień takiej inicjatywy z gminami czy też znikoma liczba nowych, a wręcz jej spadek, jak w przypadku drzew pomnikowych, tzw. „małych” form ochrony przyrody.

Panaceum na banalność zła⁶

Koncepcja ustawowego bezprawia⁷ zakłada sięgnięcie po legalne instrumenty prawne pozwalające na eliminację bezprawnych norm z obrotu prawnego, np. zgłaszając uwagi w ramach konsultacji do przedmiotowego projektu znajdującego się na stronie Sejmu RP⁸. Zaleca również wykładnię prawa w ten sposób aby normy te pozostały w jak najwyższym stopniu zgodne z obowiązującym systemem prawnym, w szczególności z Konstytucją RP oraz z acquis communautaire. Jako ostateczny krok uprawnia do odmowy stosowania tych norm, co w przypadku sprzeciwu gmin wobec powoływania rezerwatu przyrody akurat nie znajdzie zastosowania.

Uwagi poczynione w tym artykule pozostają aktualne wobec innych form ochrony przyrody, w tym w szczególności względem parków narodowych. Ponad 20 lat regulacji dotyczących trybu powoływania parków narodowych wcale nie zagoiło ran, które szczególnie intensywnie krwawiły kilka miesięcy temu podczas prób powołania Parku Narodowego Doliny Dolnej Odry. Brak ustawodawczej odwagi zmiany tych skrajnie niesprawiedliwych rozwiązań, warunkowany „upływem czasu” czy „prawami nabytymi”, może skłaniać do zwrócenia się ku trzeciemu filarowi władzy państwowej – władzy sądowniczej.

Łukasz Bartuszek

Łukasz Bartuszek – zawodowo legislator z wieloletnim doświadczeniem. Z zamiłowania filozof, przyrodnik oraz wielbiciel norweskiego friluftsliv.

Przypisy:
1. Polska tradycja rezerwatowej ochrony przyrody sięga 1886 r., kiedy to Włodzimierz Dzieduszycki utworzył w swoim rodzinnym majątku Pieniaki rezerwat o nazwie „Pamiątka Pieniacka” obejmujący powierzchnię 22 ha naturalnego lasu bukowego.
2. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 kwietnia 2017 r., II SA/Ol 1093/16.
3. Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny, w: System Prawa Administracyjnego, tom 6, 2011 r., s. 122.
4. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lutego 2003 r., K 24/02, OTK-A 2003, Nr 2, poz. 11.
5. Tamże.
6. Koncepcja filozoficzna sformułowana przez Hannah Arendt w 1963 r. w książce pt. Eichmann w Jerozolimie, wg której największe zbrodnie (np. Holokaust) nie muszą wynikać z psychopatii czy fanatyzmu, lecz z bezrefleksyjnego wykonywania rozkazów, rutyny i braku myślenia moralnego.
7. Niemiecki termin Gesetzliches Unrecht to koncepcja filozoficzno-prawna autorstwa Gustava Radbrucha, według której przepisy formalnie uchwalone przez państwo mogą być tak drastycznie niesprawiedliwe, że przestają być prawem i stają się bezprawiem. Prawo rażąco łamiące podstawowe normy moralne i sprawiedliwość nie obowiązuje (Lex iniustissima non est lex).
8. sejm.gov.pl/sejm10.nsf/agent.xsp?symbol=KONSULTOWANY_PROJEKT&NrProjektu=RPW/13032/2026