Informacja o środowisku i jak ją znaleźć

Okiem prawnika

W czerwcu 1998 r., w duńskim mieście Aarhus podpisano Konwencję o Dostępie do Informacji, Udziale Społeczeństwa w Podejmowaniu Decyzji oraz Dostępie do Sprawiedliwości w Sprawach Dotyczących Środowiska. Nie była to pierwsza konwencja dotycząca ochrony środowiska, a dziś jest to tylko jedno z bardzo wielu źródeł kształtujących tę gałąź prawa na poziomie międzynarodowym. Jednak Konwencja z Aarhus porusza problem, który wciąż jest boleśnie aktualny dla każdej osoby zajmującej się tematyką ekologii. Autorzy Konwencji z Aarhus w samej jej preambule zauważyli, że „aby być zdolnym do dochodzenia tego prawa” [prawa do życia w środowisku odpowiednim dla zdrowia i pomyślności – dopisek autorki] „(…) obywatele muszą mieć dostęp do informacji, muszą być uprawnieni do uczestnictwa w podejmowaniu decyzji i muszą mieć dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska”¹. Tę potrzebę wyraża też art. 74 ust. 3 Konstytucji, stanowiąc: „Każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska”.

Nie ulega wątpliwości, że informacja publiczna jest niezbędnym elementem każdej działalności zmierzającej do poprawy stanu środowiska. Bez wiedzy o planowanych przedsięwzięciach, ich parametrach i czasie realizacji, nie można ocenić czy i jakie zagrożenie stanowią. Bez wiedzy o tym, jakie czynności podejmują władze publiczne, nie da się stwierdzić, czy wypełniają swój konstytucyjny obowiązek zapewniania ochrony środowiska.

Z pozoru wydawać by się mogło, że uzyskiwanie tego typu informacji nie powinno być problematyczne – w przepisach odrębnych uwzględniono bowiem bardzo konkretne wyjątki od obowiązku udostępnienia informacji, np. ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa czy ryzyko naruszenia obronności i bezpieczeństwa państwa. Niestety w praktyce organy administracyjne, które powinny kontrolować negatywne oddziaływania na środowisko oraz rzetelnie analizować otrzymywane wnioski, przyjmują na siebie funkcję obrońcy i sojusznika wielkich przedsiębiorstw w nierównej walce z zainteresowaną społecznością. W codziennym zaangażowaniu w postępowania środowiskowe, brak informacji bardzo często okazuje się  przeszkodą nie do pokonania. W tym miejscu chciałabym wspomnieć o kilku takich sytuacjach.

Klauzula poufności na wszystko

Wśród medialnych doniesień, interpelacji poselskich i międzynarodowych skandali², Lubelskie Zagłębie Węglowe ściąga na siebie wzrok nie tylko inwestorów, ale również osób, które mają wątpliwości co do tego, czy dalsze niszczenie regionu w imię mitu niezbędności „czarnego złota” ma sens. Na jeden z ciekawszych prawnych fikołków, dotyczących informacji publicznej natrafiliśmy w sprawie kopalni Bogdanka. Zgodnie z przepisami prawa geologicznego i górniczego przedsiębiorca, składając wniosek o udzielenie koncesji, może złożyć również wniosek o nadanie określonym informacjom, stanowiącym tajemnicę przedsiębiorstwa, klauzuli poufności³. Organ zobowiązany jest sprawdzić, czy informacje te w istocie objęte są tą tajemnicą, zbadać wniosek zawierający uzasadnienie żądania i streszczenie przekazanych informacji i dopiero na tej podstawie może nadać tym danym klauzulę poufności. Tajemnicę przedsiębiorstwa będzie stanowić określony typ informacji stanowiących wartość gospodarczą, które nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób oraz co do których uprawniony podjął działania, mające na celu zachowanie ich w poufności⁴.

9 września 2019 r. Minister Środowiska wydał postanowienie, w którym na wniosek inwestora objęto klauzulą poufności między innymi wydawaną na podstawie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko⁵ (będącej nota bene ustawą najbliżej powiązaną w polskim porządku prawnym z Konwencją z Aarhus) decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla wydobywania węgla ze złóż K-6-7 i K-3. Decyzja, w sprawie wydawania której postępowanie ze swojej istoty toczy się w sposób umożliwiający społeczeństwu dostęp do wiedzy o przedsięwzięciu i jego konsekwencjach, została objęta klauzulą poufności.

Jest kilka pytań, które nasuwają się same: skoro decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wydawana w postępowaniu otwartym dla społeczeństwa, w którym każdy może składać uwagi – jak może być w całości objęta tajemnicą przedsiębiorstwa? Skoro nie jest tajemnicą przedsiębiorstwa, na jakiej podstawie organ nadał jej klauzulę poufności?

Tajemnicza budowa na skraju odkrywki

Nie zawsze jednak inwestor wykazuje na tyle zapobiegawczości, żeby podjąć działania mające na celu zachowanie informacji w poufności – mimo że jest ona niezbędna, do uznania danych za tajemnicę przedsiębiorstwa.

We wcześniejszych artykułach⁶ poruszaliśmy już problem kopalni węgla brunatnego „Turów”. Wśród licznych, związanych z nią zagadnień, znamienna jest z pozoru niewielka, acz niezwykle istotna sprawa dotycząca dostępu do informacji publicznej. W postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej przedsięwzięcia polegającego na kontynuacji wydobycia węgla ze złoża „Turów”, wielokrotnie pojawiał się temat „ekranu przeciwfiltracyjnego”. Ekran ten ma znajdować się na zboczu odkrywki i jego celem jest, upraszczając, ochrona wód podziemnych. Skierowaliśmy zatem do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we Wrocławiu wniosek o udostępnienie pozwolenia na budowę przedmiotowego ekranu przeciwfiltracyjnego. Jakież było nasze zdumienie, gdy Organ odpowiedział, że nie udostępni informacji w terminie, ponieważ musi zwrócić się do inwestora – PGE GiEK S.A. – z zapytaniem czy wnioskowane przez nas informacje, nie stanowią przypadkiem tajemnicy przedsiębiorstwa.

Akurat ta konkretna sprawa ma szczęśliwy finał, choć niepozbawiony kropli goryczy. Początkowo organ wydał decyzje odmowne powołując się na tajemnicę przedsiębiorstwa, o której istnieniu inwestor zapewnił w odpowiedzi na przesłane mu zapytanie. Decyzje te dwa razy były uchylane przez organ wyższej instancji. Do jego rozstrzygnięcia Okręgowy Urząd Górniczy w końcu się dostosował; w efekcie informacja publiczna, o którą zawnioskowaliśmy 24 października 2019 r., została nam – w ocenzurowanej wersji – doręczona w lipcu 2020 r.

Pomiędzy naszym wnioskiem, a uzyskaniem informacji m.in. wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla kontynuacji wydobycia węgla ze złoża „Turów”, minęły terminy składania odwołania od tej decyzji oraz wydano decyzję przedłużającą koncesję na wydobywanie węgla brunatnego.

Tajemnica turowskiej koncesji

Przedłużenie koncesji dla Turowa, o którym wspomniałam powyżej, stanowi kolejną wartą przybliżenia sprawę. Przepisy ustawy ocenowej stanowią, że co do zasady przed uzyskaniem koncesji na wydobywanie kopalin musi zostać wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ „zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko”⁷. W polskim porządku prawnym to właśnie na etapie postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ustawodawca przewiduje partycypację społeczeństwa. W postępowaniu koncesyjnym nie ma już na nią miejsca – stronami postępowania mogą być co do zasady właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których ma być wykonywana działalność objęta koncesją, a szczególny przepis prawa geologicznego i górniczego wyłącza udział organizacji społecznych⁸.

Dla przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu węgla brunatnego ze złoża „Turów”, postępowanie zmierzające do wydania decyzji środowiskowej toczyło się od roku 2015 i zakończyło się wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w styczniu 2020 r. Decyzja ta szczegółowo opisuje wieloletnie postępowanie, złożone wnioski, uwagi i przeprowadzone dowody. Ustala przy tym również czas, na jaki udzielona zostanie koncesja (24 lata), środki służące ograniczeniu negatywnego oddziaływania (np. ww. ekran przeciwfiltracyjny), a także określa obowiązki inwestora w zakresie monitorowania oddziaływania kopalni.

Problem polega na tym, że w marcu 2020 r., inwestor uzyskał nie nową koncesję, którą zobowiązany byłby wykonywać działalność w ustalony wcześniej sposób, ale decyzję o przedłużeniu obowiązującej koncesji o 6 lat. Można przypuszczać, że zastosowano szczególny przepis ustawy ocenowej, który pozwala na jednokrotne wydłużenie terminu obowiązywania koncesji na wydobywanie węgla brunatnego „do 6 lat, wyłącznie w przypadku gdy wydłużenie koncesji uzasadnione jest racjonalną gospodarką złożem oraz bez rozszerzenia zakresu koncesji”⁹ – bez uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Można przypuszczać – ale nie można stwierdzić na pewno. Wiemy, że PGE GiEK S.A. przedłożyło decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach do postępowania koncesyjnego, ale wiemy też, że decyzja ta została wydana wiele miesięcy po złożeniu wniosku o przedłużenie koncesji. Organ koncesyjny na chwilę obecną wyciąga konsekwencje prawne wynikające z przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (w postaci chociażby odmowy dopuszczenia do postępowania koncesyjnego organizacji społecznych), ale nie podaje przekonujących argumentów popierających twierdzenie o tożsamości przedsięwzięcia, którego analiza środowiskowa zajęła 5 lat, z tym, na które koncesję wydano – bez żadnego udziału społeczeństwa – w zaledwie pięć miesięcy.

Wymienione sprawy to zaledwie czubek góry lodowej w prawnym podejściu do ochrony środowiska. Analizując jednak postawę władz publicznych do udostępniania informacji o środowisku nie sposób pozbyć się wrażenia, że być może częściej powinno się mówić o znaczeniu dostępu do informacji o środowisku dla działań zmierzających do jego ochrony.

Aleksandra Owca

Aleksandra Owca – prawniczka Fundacji Frank Bold, aplikantka radcowska.