Lasy Państwowe nielegalnie pozyskują drewno z lasu? Rozmowa z prawnikiem Bartoszem Kwiatkowskim

Jak wykazał raport Najwyższej Izby Kontroli – Lasy Państwowe pozyskały bez obowiązujących planów urządzania lasu aż 19,9 mln m³ drewna wartego blisko 4,6 mld zł, w tym również z obszarów Natura 2000. Sprawę komentuje prawnik specjalizujący się w prawie ochrony środowiska i przejrzystości życia publicznego, dyrektor Fundacji Frank Bold Polska, Bartosz Kwiatkowski.

Alan Weiss: Czym są plany urządzania lasu, czyli tzw. PULe?

Bartosz Kwiatkowski: Plany urządzania lasu to podstawowe dokumenty, które określają warunki prowadzenie gospodarki leśnej, zawierające opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej na danym obszarze. Sporządza się je co do zasady na 10 lat, z uwzględnieniem przyrodniczych i ekonomicznych warunków gospodarki leśnej oraz celów i zasad gospodarki leśnej oraz sposobów ich realizacji, określonych dla każdego drzewostanu i urządzanego obiektu, z uwzględnieniem lasów ochronnych. Bez tego dokumentu nie jest możliwe odpowiednie prowadzenie gospodarki leśnej, co podkreślają też bardzo często Lasy Państwowe, wskazując na ich kluczowe znaczenie dla gospodarki leśnej i wyjątkowość planów urządzenia lasów na mapie Europy.

NIK we wrześniu opublikował wyniki kontroli, która wykazała m. in., że wszystkie spośród 233 kontrolowanych nadleśnictw prowadziło gospodarkę bez zatwierdzonego planu urządzenia lasu. Co to właściwie oznacza?

Zgodnie z ustawą o lasach gospodarkę leśną można prowadzić wyłącznie w oparciu o zatwierdzony plan urządzenia lasu. Brak zatwierdzenia planu oznacza, że w danym nadleśnictwie nie można zgodnie z prawem prowadzić gospodarki. Prowadzi to do wniosku, że w każdym ze skontrolowanych przez NIK nadleśnictwie istniał taki okres, w którym gospodarka leśna była prowadzona niezgodnie z prawem. Skala tego procederu jest porażająca, a zapewne byłaby znacznie większa, gdyby NIK objął kontrolą pozostałe nadleśnictwa. Mamy w Polsce systemowy problem z legalnością prowadzonych przez Lasy Państwowe działań, które nie dają rękojmi funkcjonowania w zgodzie z prawem. Trudno sobie wyobrazić sytuację, w której władze publiczne akceptują takie postępowanie w wypadku jakiegokolwiek innego podmiotu korzystającego ze środowiska. Wydaje się, że jedynym rozwiązaniem tego problemu jest odpowiednia zmiana przepisów, która z jednej strony zapewni przestrzeganie obowiązującego prawa, a z drugiej – w skrajnych sytuacjach, w których będą pojawiać się naruszenia – pozwoli wymierzyć kary osobom ignorującym swoje obowiązki.

Czyli można powiedzieć, że pozyskanie drewna w tych skontrolowanych nadleśnictwach odbyło się nielegalnie?

Tak i może to rodzić bardzo poważne implikacje. Należałoby się bowiem zastanowić na ile tak wprowadzone do obrotu drewno, a także produkty wytwarzane z jego użyciem, nie naruszają przepisów unijnych rozporządzeń i czy w ogóle mogą być przedmiotem obrotu gospodarczego. Mogłoby to mieć opłakane skutki dla polskiej gospodarki.

NIK wskazało też, że proceder ten dotyczy także obszarów Natura 2000 a przecież wiele siedlisk i gatunków jest ściśle związana z lasami. Jakie to może mieć konsekwencje?

Akt zatwierdzania PUL – z uwagi na rolę i kompetencje ministra właściwego do spraw środowiska, sprawującego nadzór nad gospodarką leśną i Lasami Państwowymi – ma nie tylko charakter czysto formalny. W toku zatwierdzania planu minister powinien zweryfikować na ile cała procedura przyjmowania planu została zrealizowana prawidłowo i zgodnie z obowiązującym prawem. W kontekście obszarów Natura2000 oraz chronionych gatunków kluczowe znaczenie ma odpowiednie przeprowadzenie strategicznej oceny oddziaływania PUL na środowisko. W związku z tym, że za cały proces przygotowywania PUL, przeprowadzania strategicznej oceny, w tym w szczególności konsultacji społecznych, odpowiadają Lasy Państwowe, rola ministra jako organu zatwierdzającego jest wyjątkowa. Tylko w tym momencie procedury minister jest w stanie sprawdzić na ile Lasy Państwowe przeprowadziły ocenę właściwie, w jaki sposób uwzględniły głos społeczny, czy uwzględniły stanowisko organów opiniujących, w szczególności regionalnego dyrektora ochrony środowiska, a znamy wiele przypadków, gdy te ostatnie w zakresie obszarów Natura 2000 były ignorowane. Innymi słowy bez zatwierdzonego PUL nie sposób mówić o zakończeniu weryfikacji wpływu zapisów PUL i realizowanych w jego ramach działań na środowisko, w tym na obszary Natura 2000 i gatunki chronione. A to – abstrahując od nielegalności podejmowanych w ramach gospodarki leśnej działań – może oznaczać nieodwracalne konsekwencje dla środowiska.

Rozumiem, że jest to sytuacja, gdy PUL został poddany strategicznej ocenie i został przekazany ministrowi do zatwierdzenia. A co jeśli PUL jest nie tylko niezatwierdzony, ale także nie został poddany strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko, a gospodarka leśna prowadzona jest na obszarach szczególnie cennych?

To jest sytuacja jeszcze gorsza. Wiąże się ona z większymi ryzykami dla przyrody. Dodatkowo należy podnieść wątpliwość na ile Lasy Państwowe, prowadząc gospodarkę leśną bez zatwierdzonego PUL, mogą skutecznie występować do dyrektorów ochrony środowiska o derogacje od zakazów ochrony gatunkowej. W mojej ocenie wydanie takich decyzji na nielegalną działalność jest niedopuszczalne.

Zdaniem Ministra Dorożały nadleśniczowie nie powinni zaprzestać prowadzenia gospodarki mimo braku zatwierdzonego PUL. Z pisma, na które powołała się Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w Krośnie w odpowiedzi na artykuł o wycinkach w nadleśnictwach Stuposiany i Lutowiska wynika, że Ministerstwo uważa, że jest to zgodnie z prawem. Zarówno leśnicy jak i Ministerstwo twierdzą też, że zatwierdzenie ma moc wsteczną – potwierdza, że wszystko od początku było zgodne z prawem. Stanowisko organizacji przyrodniczych jest zgoła odmienne. Skąd te rozbieżności?

Żaden powszechnie obowiązujący akt prawny nie zawiera wyjątku umożliwiającego prowadzenia gospodarki leśnej bez zatwierdzonego PUL. Ustawa o lasach jest w tym zakresie bardzo precyzyjna i nie zezwala na prowadzenie gospodarki na podstawie projektu planu urządzenia lasu, czy na podstawie planu gospodarczo-finansowego, ani nie daje ministrowi kompetencji do późniejszej legalizacji czynności podejmowanych w lesie poprzez zatwierdzenie planu. Absurdem byłoby zresztą, gdyby taki mechanizm następczej legalizacji był elementem porządku prawnego. Pamiętajmy, że czynności z zakresu gospodarki leśnej powodują nieodwracalne zmiany w środowisku i mogą się przyczyniać do poważnych szkód dla chronionej przyrody. Zanim zaczniemy je podejmować musimy mieć pewność, że wszystko zostało odpowiednio ocenione i przygotowane. Następcze zatwierdzenie PUL nie gwarantowałoby skutecznego przeciwdziałania takim negatywnym skutkom.

Czyli rację mają organizacje przyrodnicze?

Organizacje w tym zakresie posiłkują się treścią obowiązującego prawa, ministerstwo sięga zaś po rozwiązania stworzone z pobudek politycznych przez poprzedni rząd, które nie mają żadnego oparcia w istniejących przepisach. Co ciekawe rozwiązanie to stoi w całkowitej sprzeczności z innymi fragmentami stanowiska Ministra Dorożały, który podkreśla, że „akt zatwierdzania planu urządzenia lasu na charakter konstytutywny, a nie deklaratoryjny”, „przyznaje temu dokumentowi walor prawnej doniosłości oraz potwierdza zgodność z prawem i prawidłowość przewidzianych w PUL opisów, analiz, programu i zadań”, a także wskazuje, że „akt zatwierdzenia planu urządzenia lasu jest podstawowym dokumentem sprawowania nadzoru, a więc realizacji zadań organu władzy publicznej w dziedzinie ochrony środowiska”. Z tymi ostatnimi tezami nie sposób dyskutować i trzeba przyznać im słuszność.

Pamiętajmy jednocześnie, że przedstawiony wcześniej kształt regulacji prawnych nie jest fanaberią organizacji ekologicznych, ale świadomym rozwiązaniem przyjętym przez ustawodawcę kilkadziesiąt lat temu, który chcąc zagwarantować prawidłowość prowadzenia gospodarki leśnej i uwzględniania w niej kwestii dotyczących oddziaływania na środowisko i wpływu na przyrodę przyjął, że gospodarka może być prowadzona wyłącznie na podstawie zatwierdzonego PUL, który został opracowany i przyjęty zgodnie z procedurami określonymi przez prawo. Jednocześnie przepisy te – co również podkreśla w swoim piśmie do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych Minister Dorożała – nie uniemożliwiają Lasom Państwowym takiego przygotowania PUL, żeby uniknąć sytuacji, w których nadleśnictwo nie posiada zatwierdzonego planu. Stwierdzona przez NIK sytuacja prowadzenia gospodarki leśnej bez zatwierdzonego PUL wynika bowiem z praktyki Lasów Państwowych i ich wewnętrznych regulacji, a nie powszechnie obowiązującego prawa w oparciu, o które Lasy przede wszystkim powinny działać.

Planów urządzenia lasu nie można nadal zaskarżyć, do czego obliguje Polskę wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z 2023 r. Ponadto leśnicy prowadzą gospodarkę leśną bez PULi. NIK zwrócił też uwagę, że leśnicy w zasadzie nie uwzględniają uwag strony społecznej w toku prac nad planami urządzenia lasu. Biorąc to wszystko pod uwagę, leśnicy są sami sobie sterem, żeglarzem i okrętem. Czy skarga do Komisji Europejskiej złożona przez Stowarzyszenie Pracownia na rzecz Wszystkich Istot ma szanse coś w tym zakresie zmienić?

Od wydania orzeczenia przez TSUE upłynęły już ponad dwa lata a Polska wciąż go nie wykonała. Nie uda się zapewne tego zmienić przed trzecią rocznicą wydania wyroku. Doświadczenie uczy, że oznacza to, że cierpliwość Komisji Europejskiej się kończy. Widzieliśmy zresztą w ostatnich miesiącach, że obecny rząd, bardzo często występujący przeciwko środowisku, nie może więcej liczyć na pobłażliwość Komisji, która prowadzi przeciwko Polsce kilka postępowań naruszeniowych i zapowiedziała wystąpienie ze skargami do Trybunału. Komisja już kilka razy interweniowała w sprawie ochrony polskich lasów, więc może i – w świetle ustaleń NIK, treści rozporządzeń unijnych mających na celu zapobieganie wprowadzaniu do obrotu nielegalnie pozyskanego drewna, a także opieszałości polskich rządów w wykonywaniu wyroku TSUE – powinna to zrobić ponownie.

Ministerstwo Klimatu i Środowiska zaprezentowało nowelizację ustawy o lasach. Czy poprawi ona sytuację związaną z cięciami bez PULi, rozwiąże systemowe problemy i wdroży wyrok TSUE?

Projekt nowelizacji ustawy o lasach jest daleki od ideału. W ocenie jego autorów ma on wykonać wyrok TSUE i przyznać organizacjom ekologicznym prawo do sądu w sprawach dotyczących zatwierdzania PUL. W praktyce jednak wprowadza on legalizację prowadzenie gospodarki leśnej, w tym pozyskiwania drewna, bez zatwierdzonego PUL oraz tylko pozornie daje organizacjom pozarządowym prawo inicjowania skutecznej kontroli sądowej aktów zatwierdzających PUL.

W tym pierwszym przypadku co prawda niezbędna będzie decyzja ministra, ale przesłanki dla jej wydania określa się tak szeroko, że istnieje duże ryzyko instrumentalnego wykorzystywania tego narzędzia i w praktyce obchodzenia wymogu posiadania zatwierdzonego PUL. Trzeba projektodawcom oddać, że organizacje będą miały prawo uczestniczyć w postępowaniu dotyczącym wydania tej decyzji, a następnie zaskarżyć ją do sądu. Jednakże mechanizm wydawania decyzji sprzecznych z prawem w obszarze ochrony środowiska, którym nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności – po który z przyjemnością w przyszłości sięgną osoby, będące dzisiaj w opozycji – oraz wieloletnie postępowania sądowe, które nie są w stanie zatrzymać zachodzących nieodwracalnych zmian w rzeczywistości, są organizacjom aż za dobrze znane z ostatnich lat.

A czy zgodnie z nowelizacją organizacje będą mogły zainicjować sądową kontrolę decyzji zatwierdzającej PUL?

Tak, ale nie będą wcześniej mogły być stroną postępowania administracyjnego.

Co to oznacza?

Chodzi o to, że skuteczność skargi do sądu administracyjnego i dostępny dla organizacji katalog zarzutów będą z góry bardzo ograniczone. W związku z tym nie będzie mogło być mowy o odpowiednim wykonaniu wyroku TSUE, który nakazywał wprowadzenie takich rozwiązań prawnych, które pozwolą sądom kontrolować zatwierdzenie PUL zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym. Niewłaściwe wykonanie wyroku Trybunału to nie tylko nieodwracalne ryzyko szkód dla przyrody, ale również potencjalne negatywne konsekwencje dla Polski na poziomie UE i widmo kolejnej sprawy przed Trybunałem.

Projekt ten to niestety kolejny przykład, w którym rząd nie chce dokonać realnej zmiany rzeczywistości i wzmocnić ochrony przyrody, tylko próbuje przystosować przepisy do obecnych nielegalnych praktyk, tak żeby tym, którzy naruszają dziś prawo, nie stała się krzywda.