Stanowisko Komitetu „Człowiek i Środowisko” przy Prezydium Polskiej akademii Nauk w sprawie odpowiedzialności za ochronę przyrody w Polsce

Sejm rozpoczął prace nad tzw. Ustawą kompetencyjną (druk sejmowy nr 3557), mające na celu zwiększenie uprawnień terytorialnych urzędów marszałkowskich. Po wejściu Polski do Unii Europejskiej większość pomocowych środków unijnych ma trafić wprost do urzędów marszałkowskich. Aby ułatwić dysponowanie tymi środkami, rząd postanowił przekazać znaczną część dotychczasowych uprawnień administracji rządowej w ręce administracji samorządowej (sejmikowi województwa). Znalazła się tu również ochrona przyrody.

Należy więc odpowiedzieć na pytanie, kto ma odpowiadać w Polsce za ochronę przyrody: państwo czy samorząd?

Polityka Unii Europejskiej wyraźnie określa odpowiedzialność państwa za ochronę przyrody. Państwa podpisują i ratyfikują międzynarodowe konwencje o ochronie przyrody, np. konwencja ramsarska, berneńska, bońska, waszyngtońska (o różnorodności biologicznej) i inne. Z każdej z nich wynikają liczne zobowiązania, w tym także obowiązek uczestniczenia w pracach organów konwencji, tworzenia i wdrażania w każdym kraju przyjętych porozumień, rezolucji i rekomendacji wykonawczych. Ocenia się, że uczestnictwo w tych konwencjach pociąga za sobą potrzebę wdrożenia w Polsce kilkuset ustaleń wykonawczych, co wymaga ciągłej, intensywnej pracy nad ich implementacją. Bezpośrednio odpowiedzialny za wypełnienie przez Polskę zobowiązań wynikających z tych konwencji jest rząd. Aby rząd mógł wypełnić zobowiązania wynikające z przytoczonych umów międzynarodowych, musi – także w osobach swoich terenowych przedstawicieli – zachować kompetencje związane z tworzeniem i funkcjonowaniem rezerwatów przyrody, parków krajobrazowych, ochroną gatunków roślin i zwierząt, ustanawianiem pomników przyrody i innych indywidualnych form ochrony zasobów przyrodniczych, gromadzeniem dokumentacji stanu przyrody, gospodarowaniem cennymi przyrodniczo obszarami wodno-błotnymi, polityką przestrzenną na obszarach cennych przyrodniczo. Są to – wraz z parkami narodowymi i obszarami NATURA 2000 – komplementarne wobec siebie składniki jednolitego, ogólnokrajowego systemu ochrony przyrody, za którego funkcjonowanie i rozwój odpowiedzialne jest państwo. W większości, jako lasy państwowe i wody, wchodzą one w skład strategicznych zasobów naturalnych kraju, które mają narodowy charakter i nie podlegają przekształceniom własnościowym (ustawa z dn. 6 lipca 2001 roku o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju – DzU 2001. nr 97. poz. 1051 z zm.).

Zgodnie z Konstytucją RP (art. 5) za ochronę środowiska odpowiada Rzeczpospolita Polska, czyli państwo a nie urzędy marszałkowskie.

Od kilku lat tworzona jest europejska sieć ekologiczna NATURA 2000, która ma objąć około 15% powierzchni Europy. To rządy państw odpowiadają za realizację tego programu. Komisja Europejska ukarała już kilka państw dotkliwymi karami finansowymi za opóźnienia w realizacji programu NATURA 2000.

Utworzenie sieci NATURA 2000 wymaga szeroko rozbudowanej służby ochrony przyrody, zgrupowanej dotychczas w gestii ministra środowiska (parki narodowe) oraz wojewodów (parki krajobrazowe i rezerwaty przyrody – wojewódzcy konserwatorzy przyrody). Przekazanie uprawnień wojewodów, co zakłada projekt ustawy kompetencyjnej, w ręce marszałków oznacza wyzbycie się przez państwo odpowiedzialności za międzynarodową ochronę przyrody. Zagrożenie to w Polsce jest obecnie bardzo wyraźnie, gdyż część lokalnych samorządów protestuje przeciwko tworzeniu sieci NATURA 2000 lub domaga się uszczuplenia terytorialnego parków krajobrazowych, parków narodowych oraz obszarów chronionego krajobrazu.

Podobna sytuacja miała miejsce w Niemczech, gdzie okazało się konieczne wzmocnienie uprawnień rządu kosztem szerokiej dotychczasowej kompetencji poszczególnych landów.

W Polsce państwo odpowiada dotychczas za realizację Krajowej Strategii Ochrony i Zrównoważonego Użytkowania Różnorodności Biologicznej. W przygotowaniu są kolejne strategie, np. strategia gospodarki wodnej przewidująca wprowadzenie gospodarki zlewniowej, niezależnej od podziału administracyjnego na poszczególne województwa. Państwo również odpowiada za tworzenie i funkcjonowanie Krajowego Systemu Obszarów Chronionych (parki narodowe, parki krajobrazowe, rezerwaty przyrody, obszary chronionego krajobrazu). Potrzebne są ponadregionalne programy ochrony przyrody, np. dla Karpat czy Zielonych Płuc Polski oraz programy transgraniczne, dotyczące np. Puszczy Białowieskiej, Bieszczad, Tatr, Karkonoszy.

Wymienione problemy wskazują na potrzebę realizacji całego szeregu różnych programów wykraczających znacznie ponad kompetencje sejmików wojewódzkich. Na obecnym poziomie samorządowym (gminnym i wojewódzkim) nie wykształciły się jeszcze warunki organizacyjne i kadrowe do zarządzania zasobami przyrodniczymi kraju. Przykładem może być sposób wydatkowania przez samorządy pożyczki z Europejskiego Banku Inwestycyjnego, przeznaczonej na usuwanie zagrożeń powodziowych. W ponad stu miejscach środki te zostały przeznaczone na prostowanie i betonowanie rzek. Działania te nie eliminują zagrożeń powodziowych, natomiast doprowadziły do poważnej dewastacji wielu dolin rzecznych o wyjątkowo dużych walorach przyrodniczych, krajobrazowych, turystycznych i wypoczynkowych.

Uformowała się też grupa 24 instytucji i przedsiębiorstw sprzeciwiających się wprowadzeniu obszarów NATURA 2000 do głównych dolin polskich rzek, mimo posiadania przez Wisłę i Bug statusu międzynarodowych korytarzy ekologicznych. Branżowe i lokalne interesy nie mogą podważać strategicznych interesów całego państwa, jakim jest posiadanie bogatych zasobów przestrzeni przyrodniczej.

Przykłady te wskazują na potrzebę utrzymania dotychczasowych kompetencji administracji rządowej w zakresie ochrony przyrody.

Pozostaje jeszcze niebagatelny problem ekonomiczny. W dotychczasowym układzie odpowiedzialność finansową za straty spowodowane przepisami o ochronie przyrody ponosi skarb państwa. Dotyczy to np. strat spowodowanych działalnością bobrów, wilków, żubrów i innych zwierząt. Czy można liczyć na to, że samorządy zechcą płacić ze swoich budżetów za straty spowodowane przez gatunki zwierząt objęte ochroną?

Można się natomiast spodziewać, że kolejnym krokiem będzie wprowadzenie do Sejmu projektu nowelizacji ustawy o ochronie przyrody, likwidującej szereg zapisów niewygodnych dla realizacji lokalnych doraźnych zamierzeń.

Powstaje więc zagrożenie dla całego systemu ochrony przyrody kształtowanego przez kilka pokoleń Polaków. Chcąc realizować konstytucyjne zapisy o ochronie środowiska i zrównoważonym rozwoju oraz regulacje i zobowiązania europejskie, niezbędne jest utrzymanie dotychczasowych kompetencji administracji rządowej w zakresie ochrony przyrody.

Prof. dr hab. Stefan Kozłowski

Przewodniczący Komitetu „Człowiek i Środowisko” przy Prezydium PAN

Powyższe stanowisko Komitetu „Człowiek i Środowisko” zostało zaaprobowane przez kierownictwo Polskiej Akademii Nauk i skierowane do odpowiednich komisji sejmowych.