Strategia ochrony przyrody w Polsce

Funkcjonujący obecnie w Polsce model zarządzania ochroną przyrody jest zły i bardzo niespójny oraz niewystarczająco dofinansowany. Natomiast rola poszczególnych organów ochrony przyrody i zakres ich kompetencji są niejasne dla przeciętnego obywatela.

Model zarządzania polskimi parkami narodowymi i krajobrazowymi wywodzi się – jak w większości krajów Europy Wschodniej – wprost ze struktur administracji leśnej. Przyczyną jest zapewne fakt, iż pierwsze obszary chronione w naszym kraju na początku XX w. powstały w ramach struktur organizacyjnych ówczesnych Lasów Państwowych. Stąd zapewne po dziś dzień w strukturach nawet nieleśnych polskich parków narodowych istnieją stanowiska „strażnika”, „leśniczego” i „nadleśniczego”. Za przywiązanie do tej tradycji pracownicy parków narodowych płacą brakiem własnej, rozpoznawalnej przez społeczeństwo tożsamości jako osobnej grupy zawodowej. W świadomości Polaków nie istnieje zawód „parkowca” czy „ochroniarza”, który można by utożsamić z pracownikiem parku narodowego. Jest zawód leśnika i do niego zalicza się również tych, którzy pracują w ochronie przyrody.

Te „leśne” struktury organizacyjne bardzo dobrze sprawdziły się przy hodowli, ochronie i użytkowaniu lasu. Nie mają jednak szans równie dobrze sprawdzić się przy ochronie nieleśnych obszarów przyrodniczych. Skuteczna ochrona przyrody w dzisiejszych uwarunkowaniach ekonomicznych i przyrodniczych, zwłaszcza w obliczu zachodzących zmian klimatycznych, utraty różnorodności biologicznej i wzrastającej presji ludzkiej, wymaga profesjonalnych, jednolicie zorganizowanych służb. Te służby nie mogą jednak zajmować się tylko parkami narodowymi, lecz powinny objąć opieką wszystkie ustawowe formy ochrony przyrody, przejmując większość zadań związanych z ochroną przyrody. Konieczne jest wypracowanie nowego, spójnego modelu ochrony przyrody i zarządzania obiektami chronionymi. Modelu, który doprowadzi do powstania w naszym kraju wyodrębnionego zawodu „ochroniarza”, mającego za cel rzeczywistą ochronę przyrody.

Parki w Lasach

Niestety, obecne prace ministerialnych urzędników nad zmianami struktury zarządzania ochroną przyrody zmierzają w dokładnie przeciwną stronę. Od dłuższego czasu „Międzyresortowy Zespołu ds. Przeglądu Prawa w Zakresie Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej” (w składzie: Konrad Tomaszewski – Główny Analityk Lasów Państwowych oraz Ryszard Kapuściński – Zastępca Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych ds. Gospodarki Leśnej) szykuje zmiany w sposobie zarządzania i organizacji parków narodowych w Polsce. Propozycja „Zespołu” polega w skrócie na wchłonięciu parków narodowych przez Lasy Państwowe, przy jednoczesnym ignorowaniu problemów zarządzania innymi formami ochrony przyrody. Istnieje już nieoficjalny projekt ustawy, która powołałaby do istnienia Państwowe Gospodarstwo Przyrodnicze „Lasy i Parki Narodowe”.

Planuje się w nim powstanie w Lasach Państwowych oddzielnego pionu parków narodowych. Kierowałby nim I Zastępca Dyrektora Generalnego Lasów i Parków Narodowych, powoływany przez ministra środowiska. Natomiast parkami narodowymi kierowaliby dyrektorzy powoływani przez ministra środowiska po zasięgnięciu opinii I Zastępcy Dyrektora Generalnego Lasów i Parków Narodowych.

Niektóre punkty tego projektu są dość kuriozalne. Organami doradczymi Dyrektora Generalnego Lasów i Parków Narodowych przy wykonywaniu swoich zadań mają być: Kolegium Lasów Państwowych, Bractwo Leśne, Komisja Leśno-Drzewna, Komisja Kombatancka, Kapituła Nagrody im. Adama Loreta, Centralny Organ do spraw Inwentaryzacji Przyrodniczej. Oczywiście nie ma tu miejsca dla organizacji pozarządowych oraz naukowców-przyrodników, a nawet dla dyrektorów parków narodowych. Nie mniej kuriozalna jest propozycja procedury powoływania i likwidacji parków narodowych zarządzeniem ministra środowiska, po zasięgnięciu opinii trzech instytutów naukowych. Tu zapomniano nie tylko o roli organizacji pozarządowych, ale nie uwzględniono nawet opinii lokalnych samorządów.

Pion Parków Narodowych miałby składać się z Dyrekcji Parków Narodowych i zakładów pionu parków narodowych, które powstałyby z przekształcenia dotychczasowych gospodarstw pomocniczych. System finansowy Pionu wchodziłby w skład systemu całego Państwowego Gospodarstwa Przyrodniczego, stanowiąc jego suwerenną część składową. W ramach tego systemu wydatki pionu parków narodowych byłyby pokrywane z dotacji celowych na wykonywanie zadań administracji rządowej w zakresie ochrony przyrody. Takie rozwiązanie miałoby pozwalać na zasilanie działalności parków narodowych w całości lub w części z zysku osiąganego przez Zakłady Pionu, w tym również przez dochody z wyłączeń gruntów leśnych, części wpływów osiąganych przez wspólny dla całego PGP Fundusz Leśny oraz środki funduszu pomocowego. Autorzy projektu przewidują, że dotychczasowe finansowanie ochrony przyrody – ok. 50 mln zł z budżetu państwa i ok. 20 mln zł z wyłączeń gruntów leśnych oraz wymienione wyżej inne możliwości (Konrad Tomaszewski deklaruje, że rocznie byłoby to 80 mln zł) – podniosłyby wynagrodzenia pracowników parków narodowych do poziomu pracowników LP. To rozwiązanie miałoby umożliwić zachowanie ochrony przyrody na dotychczasowym poziomie suwerenności oraz ulepszyłoby system finansowania, który obecnie znajduje się w kryzysie.

Właśnie aspekt finansowy jest jedynym powodem, dla którego ten niebezpieczny projekt ma szanse powodzenia. Kryzys finansowania parków narodowych wynika m.in. z projektu reformy finansów publicznych, proponowanego przez wicepremier Zytę Gilowską, w ramach którego przewidziana jest likwidacja gospodarstw pomocniczych w sektorze państwowym. Oczywiście w imię „oszczędnego” państwa. Działające przy parkach narodowych gospodarstwa pomocnicze zajmują się wykonywaniem określonych zadań: sprzedawaniem biletów wstępu do parków, pozyskaniem i sprzedażą drewna, wynajmowaniem lokali czy wypożyczaniem sprzętu. Same parki, jako jednostki budżetowe nie posiadające osobowości prawnej, nie mogą prowadzić działalności gospodarczej i zatrzymywać uzyskanych w ten sposób środków na własne potrzeby.

Budżet parków wynosi 120 mln zł, ale rocznie dostają one od państwa tylko 50 mln zł. Przed 2005 r. dostawały więcej, ale ustawa budżetowa na 2005 r. obcięła wydatki na parki narodowe o 7 mln zł, i tak już zostało. Brakującą kwotę obecnie wypracowują głównie gospodarstwa pomocnicze, które jednocześnie połowę zysków muszą oddać do budżetu państwa. Likwidacja gospodarstw pomocniczych spowoduje zmniejszenie środków w dyspozycji Parków o około 60 mln zł rocznie. Gdy zabraknie tych gospodarstw, część parków najzwyczajniej w świecie przestanie funkcjonować z braku funduszy na podstawowe opłaty: energię elektryczną, ogrzewanie obiektów, telefony, paliwo do samochodów.

Tylko ta tragiczna sytuacja finansowa powoduje, że pracownicy parków narodowych w ogóle rozważają projekt Tomaszewskiego, bo obawiają się, że może on być jedyną alternatywą, umożliwiającą dalsze istnienie i funkcjonowanie. Oczywiście chcieliby także zarabiać tak, jak ich koledzy w Lasach Państwowych, ale jednocześnie obawiają się zwolnień, które ich zdaniem wynikają z projektu powstania Państwowego Gospodarstwa Przyrodniczego „Lasy i Parki Narodowe”. „Parkowcy” boją się także osłabienia obecnej samodzielności parków narodowych, niezbędnej do realizacji celów ochrony przyrody. Inne zagrożenia to pojawienie się tendencji do standaryzacji organizacji, zatrudnienia, finansowania i oceny działalności parków narodowych wg schematów gospodarczych Lasów Państwowych. Nawet obecnie dyrektorzy parków narodowych są często oceniani przez pryzmat leśnych instrukcji ochrony lasu czy instrukcji hodowli lasu. Zagrożenie likwidacją wybranych parków narodowych po zasięgnięciu opinii trzech „niezależnych” instytucji naukowych także jest całkiem realne. Odejście od międzynarodowych standardów ochrony przyrody spowoduje natomiast obniżenie prestiżu parków narodowych w skali krajowej i międzynarodowej.

Rozwiązanie najgorsze dla przyrody

Reforma zarządzania parkami narodowymi jest bardzo potrzebna, ale wariant przejścia ich pod zarząd Lasów Państwowych jest dla przyrody najgorszy z możliwych. Lasy Państwowe mają zupełnie inne priorytety niż parki narodowe. Głównym zadaniem tych pierwszych jest gospodarka leśna, zapewniająca im samofinansowanie. Natomiast zadaniem publicznych służb ochrony przyrody nie jest działalność dochodowa, lecz zabezpieczenie określonych walorów przyrodniczych kraju, jako naturalnego i historycznego dziedzictwa narodowego. Realizacja projektu K. Tomaszewskiego jest jak zostawienie owiec na pastwisku pod opieką wilków. Można podać szereg argumentów przeciw takiemu rozwiązaniu.

Parki chronią nie tylko lasy – parki Ujście Warty, Narwiański i Słowiński mają większość terytorium nie pokryte lasami. Oczywiste zatem jest, że powinni nimi zarządzać nie leśnicy, lecz osoby o wykształceniu związanym z ich specyfiką i głównym przedmiotem ochrony.

Lasy Państwowe to instytucja samofinansującą się i bilansującą się w zakresie kosztów na poziomie kraju. Czy parki narodowe też będą się musiały zbilansować? Jak to wpłynie na ochronę przyrody? Czy Lasy Państwowe są w stanie przyjąć obciążenie finansowe na poziomie około 80 mln zł, jak deklaruje Konrad Tomaszewski? A nawet jeśli tak – to jak długo kondycja ekonomiczna Lasów będzie to umożliwiać? Co stoi na przeszkodzie, aby Lasy Państwowe utrzymywały parki narodowe bez ich włączania we własne struktury? Skoro gospodarują zasobami przyrodniczymi, to mogą płacić za ich ochronę wyspecjalizowanym w tym zakresie parkom narodowym – byłaby to forma jakiejś rekompensaty za powodowane gdzie indziej przekształcenia.

W najnowszej historii Polski od 1989 r. Lasy Państwowe nie poparły utworzenia ani jednego parku narodowego. Proces ten odbywał się zawsze na zasadzie wyłączania terenów leśnych spod administracji LP, przy sprzeciwie leśników oraz protestach lokalnych społeczności (też zresztą często inicjowanych przez leśników). Najlepszym tego przykładem była próba powiększenia Białowieskiego PN w 2000 roku. Protesty były w dużym stopniu koordynowane przez lokalnych leśników, a oni sami brali w nich udział. Podobnie było z próbami utworzenia Turnickiego Parku Narodowego, gdzie leśnicy byli głównym przeciwnikiem jego powstania.

Dobrym przykładem nieprawidłowego zarządzania Lasów Państwowych w dziedzinie ochrony przyrody są rezerwaty przyrody, nad którymi nadzór jest im powierzany przez Wojewódzkich Konserwatorów Przyrody. Zdecydowanie za często pojawiają się w nich „niezbędne cięcia” spowodowane np. gradacją kornika drukarza, opiętka dwuplamkowego lub brudnicy mniszki. W przypadku odmowy zezwolenia na wykonanie tych zabiegów przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, leśnicy bardzo często występują z odwołaniem do Ministra Środowiska. Na szczęście obecnie istnieje nad tymi procesami społeczna kontrola i możliwość zaskarżenia antyochroniarskich decyzji do sądów jako instytucji odwoławczej. Jest wielce prawdopodobne, że po ewentualnej zmianie zarządzania PN, takie cięcia sanitarne pojawią się również w nich w większym niż dziś stopniu, aby „zachować ciągłość lasu” oraz zabezpieczyć „potrzeby hodowlane młodego pokolenia”. A kontrola społeczna nad tym będzie dużo trudniejsza niż obecnie.

Nastawienie Lasów Państwowych do ochrony przyrody bardzo dobrze ilustruje również podważanie sensu i właściwości obszarów Natura 2000.

Lasy Państwowe mają bardzo silnie hierarchiczną strukturę, która powoduje usuwanie pracowników myślących nowocześnie o ochronie przyrody lub po prostu myślących samodzielnie, o ile oznacza to poglądy inne niż zwierzchników – przykładem takiego postępowania, znanym na całą Polskę, jest nadleśnictwo Nurzec w RDLP Białystok.

Tymczasem parkami narodowymi nie może zarządzać instytucja, która od zawsze domagała się cięć sanitarnych w obszarach chronionych, np. zniesienia ochrony ścisłej w rezerwatach ścisłych w Gorcach czy cięć świerków zaatakowanych przez kornika w strefie ochrony częściowej Białowieskiego PN.

Z dużym prawdopodobieństwem można założyć destabilizację wyższych szczebli zarządzania parkami narodowymi, w wyniku tradycyjnej już w Lasach Państwowych wymiany kadr po każdych wyborach. Może się także zdarzyć traktowanie parków narodowych jako nagrody dla „najlepszych” pracowników, albo jako karne zesłanie tych pracowników, którzy się nie sprawdzili.

Po ewentualnym przejęciu parków narodowych przez Lasy Państwowe nie nastąpi niestety poprawa sposobu zarządzania nimi, ponieważ już w tej chwili większość parków jest zarządzana przez byłych nadleśniczych z Lasów Państwowych. W wielu przypadkach nie zarządzają oni odpowiednio parkami, traktując je jak „trochę nienormalne nadleśnictwo”, dlatego nie można dopuścić do dalszego narastania dominacji leśników w administracji ochrony przyrody.  Przykłady takiego negatywnego zarządzania parkami przez leśników to m.in. Białowieski, Biebrzański i Drawieński PN.

Proponowane przejście parków narodowych pod zarząd Lasów Państwowych byłoby kolejną próbą pójścia na łatwiznę przez Ministerstwo Środowiska, zamiast rozwiązania problemu poprzez restrukturyzację i stworzenie nowoczesnego, wyspecjalizowanego systemu zarządzania i wykonywania ochrony przyrody. Proponuje się je podporządkować instytucji, która nie została do tego powołana. Nie jest to przecież jedyne możliwe rozwiązanie – inną koncepcją, którą należałoby rozważyć, jest przejęcie parków narodowych przez Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Ma ono już w swoich strukturach wszystkie obiekty chroniące nasze narodowe dziedzictwo kulturowe, a na świecie istnieją przykłady administracji rządowej dla ochrony całości dziedzictwa narodowego: przyrodniczego i kulturowego łącznie. Dlaczego więc nie podporządkować polskiego dziedzictwa przyrodniczego Ministerstwu Dziedzictwa Narodowego? Parki narodowe są dużo bliższe charakterem pracy i specyfiką takim instytucjom, jak Zamek w Malborku, Zamek Królewski na Wawelu czy Kopalnia Soli w Wieliczce, niż komercyjnym nadleśnictwom Lasów Państwowych.

Leśnicy też przeciw

Leśnicy także uważają projekt włączenia parków narodowych do Lasów Państwowych za szkodliwy i nie leżący w ich interesie. Myślą przede wszystkim o kosztach z tym związanych. W obecnej sytuacji LP prawdopodobnie stać na dotowanie parków w wysokości około 80 mln zł rocznie, ale nie wiadomo, jak długo to potrwa. W dłuższej perspektywie czasowej może to oznaczać dla LP duże kłopoty finansowe. Ponieważ są one instytucją samofinansującą się, nikt ich nie wesprze w razie problemów ekonomicznych. Może to spowodować konieczność intensyfikacji pozyskania drewna, aby pokryć zwiększone wydatki. Połączenie takie zablokuje też możliwość przekształcenia Lasów Państwowych z parabudżetowej administracji w firmę kierującą się ekonomią. Leśnicy obawiają się także sporów społecznych dotyczących ochrony przyrody w podległych im parkach narodowych. Staliby bardziej niż teraz na pierwszej linii konfliktu miedzy ochroną przyrody a potrzebami gospodarki.

Na szczęście obecnie pomysł połączenia parków narodowych z Lasami Państwowymi ma marne szanse powodzenia, ponieważ przeciwni temu są dyrektorzy PN, administracja LP, organizacje pozarządowe i szereg naukowców.

Alternatywa

Administracja Lasów Państwowych, poprzez swoją dominującą pozycję w terenie i w Ministerstwie Środowiska, już teraz wywiera istotny wpływ na sposób funkcjonowania parków narodowych, a nawet na obsadę parkowych stanowisk.

Z kolei parki narodowe są praktycznie pozbawione autonomii w realizacji własnej misji. Większość z nich to parki zdecydowanie leśne, z dyrektorami rekrutującymi się z administracji LP. Rady naukowe parków – organy doradcze dyrektorów powoływane przez Ministra, zdominowane są przez przedstawicieli LP oraz często niechętnych ochronie przyrody samorządów lokalnych.

Istniejący układ, promujący bierność i oportunizm dyrektorów, zainteresowanych raczej „wzorową współpracą” z administracją LP, biznesem i lokalnymi politykami niż ochroną przyrody, często kompromituje instytucję parku narodowego, a przez to samą ideę ochrony przyrody.

Dlatego konieczne jest wypracowanie nowego modelu wykonywania ochrony przyrody i zarządzania obiektami chronionymi. Obok przedstawiamy główne założenia koncepcji autorstwa dr. Bogdana Jaroszewicza z Białowieskiej Stacji Geobotanicznej Uniwersytetu Warszawskiego, opublikowanej pierwotnie w książce pod redakcją A. Jermaczka pt. „Ochrona przyrody po europejsku”. Jest to jedyna jak dotąd opublikowana koncepcja zmian organizacji polskiego systemu ochrony przyrody w Polsce. Nawet jeśli można dopatrzyć się w niej pewnych braków, to jedynie z nią można podjąć dyskusję, bo inne, być może doskonalsze, nie zostały dotąd przez nikogo opublikowane.

Radosław Szymczuk