NIK o parkach krajobrazowych

Parki krajobrazowe przegrywają z presją inwestycyjną i osadniczą lokalnych społeczności. Zarządzające parkami samorządy bardziej dbają o rozwój gospodarczy regionu niż o jego unikatowe walory przyrodnicze – tak rozpoczyna się informacja Najwyższej Izby Kontroli o raporcie pokontrolnym na temat funkcjonowaniu parków krajobrazowych po reformie z 2009 r. Co ciekawe, po krytycznym raporcie o braku działań na rzecz ochrony przyrody przez służby podległe samorządom pojawiły się doniesienia, że Minister Środowiska chce zmienić przepisy prawne w kierunku odebrania kompetencji Służbie Parków Krajobrazowych w zakresie ochrony przyrody.

Krajobraz po rewolucji w administracji

Parki krajobrazowe to forma ochrony przyrody powstała w celu zachowania wartości przyrodniczych, kulturowych oraz walorów krajobrazu danego terenów. Z uwagi na duży obszar kraju, jaki zajmują (ok. 8%), mają one duże znaczenie dla zachowania wymienionych walorów. Do realizacji założonego celu powołano Służbę Parków Krajobrazowych, która podlegała właściwym terenowo wojewodom (administracji rządowej).

W 2009 r. nastąpiła duża zmiana w ich funkcjonowaniu. Jednolity i niezależny od lokalnych władz system został zniesiony – z istniejących służb wydzielono regionalne dyrekcje ochrony przyrody podległe bezpośrednio Ministrowi Środowiska. Przejęły one większą część zadań wojewody, np. odpowiedzialność za obszary Natura 2000 i rezerwaty przyrody, wykonywanie zadań z zakresu ochrony gatunkowej. Natomiast dyrekcje parków krajobrazowych zyskały zwierzchników we właściwych marszałkach województw. Jak zauważa (nie tylko zresztą) NIK, ta swoista rewolucja wzbudziła i nadal budzi liczne kontrowersje, a nierzadko sposób jej przeprowadzenia (lwia część pracowników merytorycznych i majątku parków krajobrazowych przeszła do RDOŚ-ów) mówiąc delikatnie utrudniła funkcjonowanie Służby PK.

Właśnie funkcjonowaniem parków krajobrazowych po ich „usamorządowieniu” zajęła się Najwyższa Izba Kontroli. W ramach kontroli badano funkcjonowanie parków krajobrazowych od sierpnia 2009 r. do początku 2012 r., w szczególności realizację zadań określonych przez ustawę o ochronie przyrody. Inspektorzy NIK zajmowali się głównie organizacją działalności parków krajobrazowych, realizacją zadań ustawowych obowiązujących dla parków krajobrazowych, w tym działaniami w zakresie ochrony walorów parków krajobrazowych. NIK przyjrzał się również respektowaniu zakazów obowiązujących w parkach, a także współpracy pomiędzy dyrekcjami/zespołami parków krajobrazowych a regionalnymi dyrekcjami ochrony środowiska. W trakcie działań kontrolnych zwrócono także uwagę na gospodarowanie środkami przeznaczonymi na działalność w zakresie zachowania walorów parków krajobrazowych. Nie zaniechano również analizy sposobu wprowadzenia w życie wniosków z poprzednich kontroli NIK. Inspektorzy przeprowadzili kontrole w kilkudziesięciu instytucjach.

Przepisy przeciw parkom

We wnioskach pokontrolnych na pierwszy plan wysuwają się słabe prawo oraz dążenia samorządów wojewódzkich do znoszenia ograniczeń związanych z ochroną walorów parków krajobrazowych. Inspektorzy NIK wykazali, że Służba PK ma niewystarczające instrumenty prawne do skutecznego wykonywania ustawowych zadań, czyli ochrony przyrody i krajobrazu. Kontrolerzy NIK zwrócili uwagę na brak możliwości choćby opiniowania przez Służbę Parków Krajobrazowych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W trakcie kontroli stwierdzono, że dochodziło do innych postępowań administracyjnych, w wyniku których pozwolono na realizację przedsięwzięcia sprzecznego z zakazami obowiązującymi w parku krajobrazowym.

Po części wynika to z braku jasnych przepisów, które nakładałyby obowiązek informowania Służby PK o toczących się postępowaniach dotyczących tej formy ochrony przyrody. W ocenie NIK, brak obowiązku informowania dyrektorów parków lub zespołów parków krajobrazowych przez właściwe organy administracji publicznej o wszczynanych postępowaniach administracyjnych w przedmiocie inwestycji planowanych do realizacji na terenie parków krajobrazowych, utrudnia Służbie PK podejmowanie kroków mających na celu zapobieżenie ewentualnym działaniom mogącym doprowadzić do dewastacji terenu – można przeczytać w raporcie. Należy jednak podkreślić, że w ocenie NIK większość (10 z 18) kontrolowanych jednostek parków krajobrazowych podejmuje działania w kierunku uczestnictwa w postępowaniach.

Większość ze skontrolowanych jednostek PK prowadzi również patrole obszarów objętych nadzorem – mimo to wydaje się rzeczą niebywałą, że trzy jednostki (Gostynińsko-Włocławski PK, PK Puszczy Knyszyńskiej i Krajeński PK) nie prowadziło ich wcale. Jak ustalili inspektorzy, powodem braku (lub ich ograniczonej liczby w innych parkach krajobrazowych) patroli były niedobory kadrowe. Pozytywnym aspektem jest także opieka nad innymi formami ochrony przyrody (rezerwatami, pomnikami przyrody, strefami ochrony gatunków) położonymi na terenie parków krajobrazowych – inspektorzy NIK ustalili jednak, że działania te nie dotyczyły obszarów Natura 2000.

W raporcie wskazano, że brak jest przepisów prawnych określających ogólne zasady współpracy między Służbą PK a regionalnymi dyrekcjami ochrony środowiska. Wśród kontrolowanych instytucji tylko w dwóch miejscach zawarto umowy lub porozumienia między jednostkami odpowiedzialnymi za ochronę przyrody. W innych miejscach ujawniono brak (przynajmniej sformalizowanej) współpracy. Warto przypomnieć, że przed ich „usamorządowieniem” generalnie służby ochrony przyrody, podległe wojewodzie ściśle ze sobą współpracowały. Podobny problem występuje na terenie parków położonych w dwóch różnych województwach. W tych przypadkach za poszczególne parki odpowiadają dwa różne zarządy i brak jest jednolitej polityki względem obszaru chronionego. Mimo nieprawidłowości wydaje się, że sytuacja nie wygląda najgorzej. NIK stwierdził, że służby 11 z 18 kontrolowanych parków krajobrazowych wykonywały pełen zakres obowiązków określonych ustawą o ochronie przyrody, łącznie z edukacją ekologiczną i udostępnieniem parków dla turystyki.

Innym zagadnieniem istotnym z punktu widzenia ochrony przyrody jest dążenie do poluzowania systemu ograniczeń wynikających z list zakazów obowiązujących w parkach krajobrazowych. Ustawa o ochronie przyrody określa, że dla zachowania walorów tej formy ochrony przyrody ustanawia się zakazy poprzez ich wybór z listy zamieszczonej w cytowanej ustawie. Zatem ich obowiązywanie zależy od organu, który ustanowił park krajobrazowy. Po reformie z 2009 r. organami decydującymi o liście zakazów są właściwe sejmiki województw. Ta zmiana okazuje się niekorzystna dla ochrony wartości parków krajobrazowych, bo samorządy podejmują działania w celu znoszenia niewygodnych dla nich ograniczeń. Jak ustalili inspektorzy NIK, postępowanie takie ma niepokojące rozmiary: w okresie objętym kontrolą działania zmierzające do złagodzenia zakazów podjęto w odniesieniu do 14 PK położonych w sześciu województwach. Do dnia zakończenia kontroli uchwały w tym zakresie podjęły sejmiki trzech województw, z których dwa uzgadniały projekty uchwał z RDOŚ, a jeden nie uzgodnił, nie respektując w ten sposób stanowiska Trybunału Konstytucyjnego. W uchwale TK określono, że stosowna uchwała sejmiku województwa będzie wymagała uzgodnienia z RDOŚ, a tym samym organ ten będzie miał wpływ na liczbę i rodzaj zakazów obowiązujących w konkretnym parku krajobrazowym. Brak uzgodnienia z RDOŚ projektu uchwały sejmiku województwa w sprawie zmian zakazów ustalonych dla parku krajobrazowego był, w ocenie NIK, postępowaniem niezgodnym z prawem.

Dotyczy to Województwa Dolnośląskiego – jego zarząd uznał, iż uchwała dotycząca likwidacji wybranych ograniczeń na terenie Parku Krajobrazowego Dolina Bobru nie wymaga uzgodnienia z właściwym RDOŚ. Co ciekawe, różnie do uzgodnień listy zakazów podchodzą same RDOŚ-e – ten z siedzibą w Białymstoku uznał, że nie ma potrzeby uzgadniania z nim zmian w liście zakazów, za to krakowski RDOŚ zajął całkowicie inne stanowisko. Jak zauważa NIK, niejednolita praktyka wynika głównie z tego, że przepisy ustawy o ochronie przyrody nie przewidywały wprost procedury uzgadniania z RDOŚ treści projektów uchwał sejmików województw dotyczących zmiany zakazów obowiązujących w parku krajobrazowym. Także i w tym przypadku wnioski NIK idą w kierunku uszczegółowienia regulacji prawnych.

Bez kadry i majątku

Inspektorzy NIK wskazali również ograniczenia w funkcjonowaniu Służb PK, wynikające ze wspomnianej reformy z 2009 r. W jej następstwie przynajmniej część pracowników merytorycznych oraz majątku przesunięto do nowo utworzonych RDOŚ-ów. Do skrajnej sytuacji doszło na terenie województwa zachodniopomorskiego, gdzie tamtejszy wojewoda całkowicie zlikwidował Służbę PK (NIK ocenia to działanie jako nielegalne). Takie przeprowadzenie zmian spowodowało, że uszczuplony zasób kadrowy i potencjał techniczny parków krajobrazowych skutkowały w niektórych jednostkach niepełną realizacją statutowych zdań Służby PK w zakresie: inwentaryzacji przyrodniczej (w sześciu parkach), identyfikacji oraz oceny istniejących i potencjalnych zagrożeń (w trzech parkach), monitorowania przestrzegania obowiązujących w parku zakazów (w trzech parkach). Jak ustalili inspektorzy NIK potencjał Służby PK podczas kontroli był stopniowo odbudowywany, jednak nadal pozostał niewystarczający.

Ochrona przyrody nie dla parków

Inspektorzy NIK wykazali również brak działań lub ich opieszałość w celu uchwalenia wcześniej przygotowanych projektów planów ochrony parków krajobrazowych (12 przypadków). Między innymi spowodowało to, że ¾ parków w kontrolowanych województwach nie ma takich planów. Organ kontroli postuluje zintensyfikowanie działań w celu ich pozyskania. W takiej sytuacji za realne uznano, że nie zostanie dotrzymany ustawowy termin (15 listopada 2013 r.) przygotowania wszystkich planów ochrony parków krajobrazowych.

Z krytyką NIK należy wiązać ujawnienie przez Klub Przyrodników zamierzeń resortu środowiska. Jak podaje organizacja, Główny Konserwator Przyrody wysłał pismo do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, w którym prosi o… niefinansowanie projektów planów ochrony parków krajobrazowych. Minister zapowiedział w nim prace legislacyjne w kierunku zmiany formuły funkcjonowania parków krajobrazowych. Po zapowiedzianych zmianach w ramach parków krajobrazowych ochronie będzie podlegał jedynie krajobraz, a nie przyroda. Co wskazuje, niestety, że degradacja tej formy ochrony będzie postępować…

Rafał Jasiński

Informację o kontroli można pobrać ze strony internetowej Najwyższej Izby Kontroli: nik.gov.pl/aktualnosci/nik-o-parkach-krajobrazowych.html.