Organy nadzoru budowlanego, w pierwszym rzędzie szczebla powiatowego, to jedne z tych instytucji, do których o pomoc zwracają się przyrodnicy w przypadkach niszczenia środowiska. Zwracają się i oczekują konkretnych reakcji. Czy nadzór budowlany działa skutecznie i jest w stanie te oczekiwania spełnić?

Środowiskowe kompetencje

Organy nadzoru budowlanego są jednymi z tych instytucji, z którymi najczęściej mają do czynienia osoby i organizacje występujące w sprawach niszczenia środowiska przyrodniczego lub jego elementów. Wynika to z szerokich kompetencji przyznanych tym organom przez Ustawodawcę, określonych w szczególności w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Zadania nadzoru budowlanego wykonują, powoływani przez starostów, powiatowi inspektorzy nadzoru budowlanego (PINB), działający przy pomocy powiatowych inspektoratów nadzoru budowlanego. Organami wyższego stopnia w stosunku do PINB są wojewódzcy inspektorzy nadzoru budowlanego (WINB). W tej układance centralnym organem administracji rządowej jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), właściwy w sprawach administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, stojący na czele Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego (GUNB).

Zasypywanie – w ramach planowanej inwestycji – oczka wodnego w Radomiu, w pełni sezonu lęgowego ptaków i okresu rozrodczego płazów. Tutaj nadzór budowlany zawiódł na całej linii. Fot. Tomasz Figarski

Nadzór budowlany posiada bardzo szerokie i niezwykle istotne uprawnienia w zakresie możliwości przeciwdziałania niszczeniu środowiska przyrodniczego. Najważniejszym ustawowym zadaniem tych organów jest kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. To właśnie do właściwości PINB, jako organu I instancji, należy prowadzenie m.in. postępowań administracyjnych dotyczących samowoli budowlanych, których wynikiem może być nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. Dotyczy to m.in. obiektów zrealizowanych bez uprzedniego uzyskania tzw. decyzji środowiskowej, która wymagana jest dla określonych, planowanych przedsięwzięć. Nie można jej zatem wydać post factum, po zrealizowaniu inwestycji czy rozpoczęciu robót budowlanych. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego nie ma innej możliwości i musi orzec rozbiórkę. Przepis jest w tym przypadku kategoryczny („organ nakazuje rozbiórkę”) i nie pozostawia organowi dowolności. Nie ma w takich przypadkach podstaw prawnych do zalegalizowania samowoli.

Inną istotną kompetencją PINB, do której często odwołują się organizacje zajmujące się ochroną ptaków i nietoperzy występujących w budynkach, jest obowiązek (nie możliwość!) wstrzymania prowadzenia robót budowlanych (najczęściej termomodernizacji) wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie środowiska.

Czy organy nadzoru budowlanego dobrze wypełniają obowiązki nałożone na nie w drodze ustawy lub czy w ogóle je wypełniają? Doświadczenia przyrodników z wielu miejsc w kraju pokazują, że jest z tym różnie. Często niestety można odnieść wrażenie, że organy nadzoru budowlanego o opisywanych powyżej kompetencjach i obowiązkach w ogóle „nie słyszały” (lub słyszeć nie chcą), bądź też próbują za wszelką cenę (choćby w poprzek przepisów) „ukręcić łeb” sprawie. Czy aby na pewno? A może tylko niepotrzebnie się „czepiamy”…

Pod lupą NIK-u

W czerwcu br. na stronach Najwyższej Izby Kontroli została opublikowana informacja o wynikach kontroli pt. „Realizacja zadań przez organy nadzoru budowlanego”, której celem była ocena działalności ww. organów w zakresie prawidłowej realizacji zadań nałożonych ustawą – Prawo budowlane. Była to kontrola planowa, prowadzona pod kątem legalności, rzetelności, gospodarności i celowości, podjęta z inicjatywy własnej NIK, w ramach priorytetowego obszaru kontroli „Zapewnienie bieżącej i długookresowej stabilności finansowej państwa”. Kontrola została przeprowadzona w Głównym Urzędzie Nadzoru Budowlanego, 8 wojewódzkich inspektoratach nadzoru budowlanego oraz w 23 inspektoratach powiatowych. Doboru inspektoratów nadzoru budowlanego do kontroli dokonano według właściwości działania 8 delegatur NIK – wybrano jeden wojewódzki i 3 powiatowe inspektoraty w 8 województwach.

Nie będzie przesadą stwierdzenie, że wyniki kontroli są dla powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego miażdżące. W ocenie NIK, „aktualny system funkcjonowania organów nadzoru budowlanego nie zapewnia pełnej i prawidłowej realizacji zadań związanych z kontrolą przestrzegania i stosowania prawa budowlanego”. Ale po kolei.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – poprawnie, choć z zastrzeżeniami

Zdaniem NIK, na pozytywną ocenę zasłużył GINB, pomimo niewystarczającego nadzoru nad realizacją niektórych zadań. GUNB został organizacyjnie i kadrowo dostosowany do wykonywania zadań nałożonych przepisami ustawy Prawo budowlane. Jednak pomimo prowadzonych działań o charakterze nadzoru i kontroli, w tym kontroli kompleksowych i problemowych organów niższych szczebli, GINB nie doprowadził do poprawy jakości ich pracy i wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie przestrzegania i stosowania przepisów prawa.

Liczne były przypadki naruszania przepisów ustawy Prawo budowlane i ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie m.in. terminowości załatwiania spraw, prowadzenia ewidencji i wykazów, postępowań administracyjnych, kontroli obowiązkowych, planowania liczby i zakresu kontroli organów, robót oraz obiektów budowlanych. Kontrole GINB wskazały na niedostateczny poziom zatrudnienia w organach terenowych w stosunku do zakresu obowiązków, nieadekwatny poziom płac i związaną z nim fluktuację kadr. Najwyższa Izba Kontroli oceniła, że działania podejmowane przez GINB w celu poprawy efektywności funkcjonowania organów nadzoru budowlanego były niewystarczające.

Zaniedbania, zwłoka lub nienależyta realizacja zadań przez organy niższych szczebli były powodem licznych skarg na działanie tych organów, spływających do GINB. W okresie 2009–2011 wpłynęło 985 skarg i wniosków dotyczących bezczynności lub przewlekłego działania organów wojewódzkich i powiatowych, a nieprawidłowe działanie tych organów w zakresie prowadzenia postępowań administracyjnych było przedmiotem 3063 skarg i wniosków. Ponadto w tym okresie sądy administracyjne zakwestionowały 297 spośród 1968 zaskarżonych orzeczeń GINB.

Wojewódzcy inspektorzy nadzoru budowlanego – im niżej, tym gorzej

Najwyższa Izba Kontroli oceniła pozytywnie, pomimo stwierdzonych nieprawidłowości, pracę wojewódzkich inspektorów nadzoru budowlanego, zwłaszcza w zakresie przygotowania organizacyjnego, stopnia realizacji planów pracy oraz planów finansowych, a także nakładania kar i opłat legalizacyjnych. Zastrzeżenia NIK wzbudziła natomiast zbyt mała liczba kontroli w organach szczebla powiatowego, co spowodowało osłabienie funkcji kontrolnej wobec powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego. W okresie 2009–2011 najmniej kontroli (lub w ogóle) przeprowadzono w województwach: lubuskim, kujawsko-pomorskim, pomorskim i warmińsko-mazurskim. Ponadto NIK stwierdziła, że brak pełnej i stabilnej obsady pracowników nie sprzyjał prawidłowej realizacji zadań i obowiązków przez wojewódzkich inspektorów nadzoru budowlanego w zakresie terminowego prowadzenia postępowań administracyjnych oraz prawidłowego prowadzenia obowiązkowych kontroli.

Podobnie jak w przypadku Głównego Inspektora, również inspektorzy wojewódzcy w niewystarczający sposób dyscyplinowali organy szczebla powiatowego. Istotnym ustaleniem Najwyższej Izby Kontroli było również to, że inspektorzy wojewódzcy (w Łodzi, Katowicach, Wrocławiu i Warszawie) nie podejmowali z własnej inicjatywy działań mających na celu wykrywanie samowoli budowlanych, ograniczając się do przypadków, w których otrzymywali informacje o tego typy zdarzeniach od osób trzecich. Zdaniem NIK świadczy to o niepełnym wykonywaniu zadań określonych w ustawie Prawo budowlane.

Powiatowe inspektoraty nadzoru budowlanego – instytucje fasadowe?

Niewydolność funkcjonowania nadzoru budowlanego stwierdzono szczególnie na szczeblu powiatowym. Najwyższa Izba Kontroli negatywnie oceniła realizację zadań przez powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego. W przytaczanej informacji o wynikach kontroli wskazano przede wszystkim na niedostateczny stopień realizacji zadań związanych z kontrolą przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, co w konsekwencji stało na przeszkodzie skutecznemu eliminowaniu nieprawidłowości w realizacji procesu budowlanego i zapewnieniu przestrzegania przepisów ustawy Prawo budowlane.

Postępowania administracyjne były prowadzone przewlekle – w skrajnym przypadku nawet 11 lat. Również ewidencje i rejestry nie były kompletne i prawidłowo prowadzone. Powiatowi inspektorzy nie posiadali także pełnej wiedzy o zachodzących procesach budowlanych z powodu braku wyczerpujących informacji o liczbie rozpoczynanych inwestycji i oddawanych do użytku obiektów budowlanych. NIK zaznaczyła, że funkcjonujący system nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego był niewydolny i nie gwarantował w dostatecznym stopniu poprawności realizacji robót budowlanych oraz eliminowania uchybień. NIK przyznała przy tym, że pewien wpływ na ograniczenie liczby kontroli planowych miały braki kadrowe, będące pochodną niewystarczających środków finansowych, co nie mogło jednak w pełni tłumaczyć braku odpowiedniego egzekwowania przestrzegania przepisów prawa budowlanego. Zdarzył się m.in. przypadek (PINB w Grójcu), że przez kilka miesięcy żaden z pracowników nie posiadał uprawnień budowlanych, co uniemożliwiało wykonywanie jakichkolwiek zadań wynikających z ustawy Prawo budowlane bez naruszania jej przepisów.

Liczne były skargi odnośnie do legalności i rzetelności działań oraz bezczynności organów nadzoru budowlanego. Kontrole przeprowadzane przez poszczególne WINB w organach szczebla powiatowego wykazywały m.in. niską liczbę przeprowadzanych kontroli w terenie oraz nieterminowe załatwianie spraw.

Odnosząc się do kwestii szczegółowych warto zwrócić uwagę na następujące uchybienia:

• W regulaminach organizacyjnych 6 z 23 skontrolowanych PINB nie uwzględniono niektórych zadań nałożonych ustawą Prawo budowlane (określonych w art. 83 ust. 1), a także nie były one zgodne z aktualną strukturą organizacyjną inspektoratu. Ponadto w 6 PINB nie prowadzono wyodrębnionego rejestru skarg i wniosków, co określono jako działania nierzetelne. W ocenie NIK miało to znaczny wpływ na sprawność, terminowość i jakość wykonywanych zadań.
• W 10 PINB nie opracowywano rocznych planów pracy. Skutkowało to brakiem prawidłowej organizacji pracy inspektoratu i niewłaściwą realizacją zadań. Ograniczenie w takich przypadkach działalności kontrolnej PINB do przeprowadzania kontroli doraźnych świadczy, że w niepełnym zakresie realizowały one zadania inspekcyjno-kontrolne, o których mowa w art. 83 ustawy Prawo budowlane. W ocenie NIK pociągało to za sobą obniżenie efektywności w zakresie kontroli przestrzegania przepisów prawa budowlanego, w tym wykrywania przypadków samowoli budowlanej, nielegalnego lub niezgodnego z przeznaczeniem użytkowania lub utrzymania obiektu budowlanego.
• O nienależytym wykonywaniu zadań przez PINB świadczy niepełny monitoring oraz nieprowadzenie kontroli wykonania decyzji lub postanowień. Miały miejsce m.in. uchybienia w zakresie terminów przeprowadzania obowiązkowych kontroli budów w celu stwierdzenia prowadzenia ich zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz zawiadamiania inwestora o terminach ich przeprowadzenia (art. 59 i następne ustawy Prawo budowlane). Zdarzały się przypadki (WINB w Poznaniu), że kontrole wykonywały osoby niebędące pracownikami inspektoratu lub nieposiadające upoważnienia Powiatowego Inspektora do przeprowadzania kontroli (PINB w Brzezinach).
• Ponad połowa dokonanych przez PINB kontroli budów wynikała z interwencji stron postępowania lub osób trzecich. Zaledwie 32,5% z ogólnej liczby kontroli miało charakter planowy (kontrole mające na celu ocenę prawidłowości i zgodności inwestycji z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę), które winny być głównym zadaniem realizowanym przez PINB. W 5 PINB nie prowadzono w ogóle kontroli planowych budów. W konsekwencji NIK oceniła, że nadzór budowlany nie był skuteczny w egzekwowaniu przestrzegania prawa budowlanego.
• Nie wszyscy pracownicy przeprowadzający kontrole posiadali upoważnienia do wystawiania mandatów karnych z tytułu naruszenia przepisów prawa budowlanego. W PINB w Lesznie i Radomiu w okresie od kilku do kilkunastu miesięcy uprawnienia takiego nie posiadał żaden z pracowników. Stan ten w znacznym stopniu upośledzał represyjny charakter kontroli, ograniczając tym samym możliwość egzekwowania przestrzegania przepisów. NIK wykryła ponadto przypadki odstąpienia od ukarania mandatem karnym osób naruszających przepisy ustawy Prawo budowlane (WINB w Łodzi i Poznaniu oraz PINB w Grójcu, Skierniewicach, Brzezinach i Wrocławiu). Podstawy ww. odstąpień były niejasne, co – zdaniem NIK – może rodzić podejrzenia sytuacji korupcyjnych.
• Tylko 3 spośród ocenianych PINB wykorzystywało zdjęcia lotnicze lub satelitarne w celu weryfikacji usytuowania obiektów budowlanych w toku prowadzonych postępowań, w tym wykrywania samowoli budowlanych. W 8 przypadkach powiatowi inspektorzy nie kontrolowali wykonania obowiązków wynikających z wydanych przez nich rozstrzygnięć nakazujących rozbiórkę, w efekcie naruszając przepisy ustawy Prawo budowlane.
• W 4 WINB i 10 PINB nierzetelnie badano dopuszczenie do obrotu i stosowania w budownictwie wyrobów budowlanych istotnych z punktu widzenia bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego. Inspektorzy nie dokonywali w tym zakresie ustaleń, opierając się tylko na oświadczeniu kierownika budowy. Tu również NIK wskazała na występowanie „korupcjogennego mechanizmu słabości kontroli”.
• W 1 WINB i 6 PINB stwierdzono łącznie 32 przypadki użytkowania obiektów budowlanych bez dopełnienia przez inwestorów wymagań z art. 54 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy. Inspektorzy nie podejmowali skutecznych działań w przypadku tych naruszeń.
• W 2 WINB nie posiadano pełnej wiedzy o liczbie użytkowanych obiektów wielkopowierzchniowych, a w 3 PINB nie były prowadzone ewidencje zawiadomień o kontrolach okresowych. Zdaniem NIK, lekceważenie obowiązku dotyczącego właściwego utrzymania obiektów wielkopowierzchniowych może prowadzić do wystąpienia przypadków zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska.
• W 5 WINB oraz 14 PINB w sposób niewłaściwy prowadzono ewidencję rozpoczynanych i oddawanych do użytku obiektów budowlanych – stwierdzono brak bieżących i pełnych informacji o liczbie realizowanych i zakończonych realizacji obiektów budowlanych, a ewidencje były prowadzone w postaci luźnych kart, bez zabezpieczenia ich przed usunięciem. Wpisy nie były kompletne, nie zawierając np. niektórych danych technicznych obiektów budowlanych, ponadto usuwano wpisy i dokonywano poprawek w sposób niezgodny z obowiązującym prawem z tego zakresu. Skutkowało to brakiem pełnych informacji o realizowanych obiektach, a w konsekwencji uniemożliwiało pełny nadzór i kontrolę przestrzegania przepisów prawa budowlanego.
• Niekorzystny wpływ na skuteczność i efektywność działania PINB miał również brak ich pełnej niezależności od organów administracji publicznej szczebla powiatowego. Spośród 23 skontrolowanych powiatowych inspektoratów, wsparcie finansowe oraz rzeczowe od organów samorządowych otrzymywało 15 z nich. NIK stwierdziła, że realizacja zadań w sytuacji współfinansowania działalności przez samorząd powiatu (inwestor obiektów budowlanych celu publicznego, co dotyczyło 36 inwestycji), może generować korupcjogenny mechanizm konfliktu interesów. Istnieje tu także problem organizacyjny, gdyż PINB powoływany jest przez właściwego starostę.

Wnioski z kontroli

Końcowe uwagi przedstawione w analizowanej informacji o wynikach kontroli nie nastrajają optymistycznie. W ocenie Najwyższej Izby Kontroli realizacja zadań określonych w ustawie Prawo budowlane przez organy nadzoru budowlanego nie była prawidłowa i skuteczna, w tym w zakresie egzekwowania przestrzegania prawa budowlanego. Nadzorowi budowlanemu umyka zbyt wiele przypadków łamania prawa, a jego najsłabszym ogniwem są inspektorzy powiatowi. Korzystanie przez nich z finansowego i rzeczowego wsparcia udzielanego przez samorządy pociąga za sobą możliwość występowania konfliktu interesów – są bowiem uzależnieni od samorządów, których inwestycje jednocześnie kontrolują, co może skutkować brakiem pełnej bezstronności i niezależności w prowadzeniu postępowań administracyjnych. W opinii NIK nadzór budowlany powinien zostać zreorganizowany w celu doprowadzenia do niezależności, bezstronności i skuteczności w realizacji zadań ustawowych. Organ kontroli państwowej uważa za konieczne, oprócz wyeliminowania opisywanych powyżej uchybień szczegółowych, podjęcie działań zmierzających m.in. do:

• wzmocnienia roli organów nadzoru budowlanego w realizacji ich zadań i obowiązków,
• zapewnienia ich niezależności i poprawy możliwości organizacyjnych i kadrowych stosownie do skali i zakresu realizowanych zadań,
• zwiększenia nadzoru i kontroli GINB nad działalnością wojewódzkich i powiatowych organów nadzoru budowlanego oraz zintensyfikowania działań kontrolnych w inspektoratach powiatowych przez ich wojewódzkie odpowiedniki,
• terminowego prowadzenia postępowań administracyjnych i załatwiania skarg,
• zwiększenia liczby kontroli planowanych budów i użytkowanych obiektów przez PINB, a także egzekwowania od uczestników procesu budowlanego przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego oraz wykorzystywania w szerszym zakresie sankcji karnych w przypadku naruszeń tych przepisów,
• sprawdzania przez PINB prawidłowości wykonania decyzji administracyjnych, szczególnie dotyczących samowoli budowlanych.

Quo vadis, nadzorze?

Pomimo że kontroli podlegał – zwłaszcza w odniesieniu do powiatowych inspektoratów nadzoru budowlanego – tylko pewien, stosunkowo niewielki odsetek ich ogólnej liczby, to fakt wyboru jednostek do kontroli w 8 województwach, o zróżnicowanej specyfice obszarowej, daje – jak należy sądzić – wiarogodny obraz całości. Skontrolowano 23 PINB, jednak stwierdzonymi uchybieniami można byłoby obdzielić kilkakrotnie większą ich liczbę. Przeprowadzona kontrola obejmowała całość zasadniczej działalności organów nadzoru budowlanego, niemniej wśród licznych wniosków i danych wynikowych można wyodrębnić aspekty mające bezpośrednie odniesienie do kwestii wspominanych na wstępie, zwłaszcza samowoli budowlanych.

Warto podkreślić, iż połowa wojewódzkich inspektoratów nie podejmowała z własnej inicjatywy działań w celu wykrywania przypadków zaistnienia tego procederu. Brak opracowania rocznych planów pracy w niespełna połowie inspektoratów powiatowych skutkował obniżeniem efektywności w zakresie wykrywania samowoli, a ponad ⅓ z nich nie kontrolowała wykonania nakazów rozbiórki. Najwyższa Izba Kontroli dała też wyraźny sygnał, że w zakresie większym niż ma to miejsce obecnie powinny być stosowane sankcje karne w przypadku naruszeń przepisów prawa budowlanego.

Konkluzje Najwyższej Izby Kontroli potwierdzają niejako zastrzeżenia wysuwane pod adresem organów nadzoru budowlanego przez organizacje społeczne i przyrodników uczestniczących w postępowaniach administracyjnych w sprawach zniszczeń w środowisku przyrodniczym w związku z prowadzeniem, często nielegalnych, prac budowlanych. Dotyczą one najczęściej opieszałości i braku podejmowania efektywnych, zgodnych z kompetencjami, działań w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Można odnieść wrażenie, że organy te nie panują nad sytuacją i zachowują tak, jakby obawiały się zastosowania tego rodzaju – bądź co bądź radykalnych – środków jak nakaz rozbiórki, choć istnieje w tym zakresie wyraźna delegacja w ustawie Prawo budowlane. Dążą za to zazwyczaj do zalegalizowania samowoli. Czy faktycznie jest to jakaś swoista, niewytłumaczalna bojaźń, czy też powodem są wskazywane w raporcie NIK problemy kadrowe i finansowe, utrudniające skuteczną działalność, a może – również wielokrotnie przywoływany – „korupcjogenny mechanizm słabości kontroli” i uwikłanie PINB w niejasne relacje na szczeblach powiatowych?

Bez względu na to, która odpowiedź jest właściwa (a może wszystkie?), faktem jest, że nadzór budowlany, zwłaszcza szczebla powiatowego, działa źle i wymaga natychmiastowej reorganizacji i uzdrowienia. Póki co bowiem na niewydolności nadzoru korzystają – we własnym mniemaniu bezkarni – inwestorzy działający metodą faktów dokonanych. Jak grzyby po deszczu wyrastają w polskich górach kolejne nielegalne inwestycje, realizowane w warunkach samowoli budowlanych, niszczące krajobraz i cenne elementy środowiska przyrodniczego, a nade wszystko odzierające ze złudzeń, iż żyjemy w państwie prawa. Natomiast w środowiskach zurbanizowanych wciąż nierzadkie są przypadki bezprawnego niszczenia siedlisk czy wręcz zamurowania ptaków żywcem podczas prac termomodernizacyjnych budynków wielorodzinnych. W jednym i w drugim przypadku powinien interweniować nadzór budowlany, dysponujący narzędziami, by procederom tym skutecznie przeciwdziałać. Dzięki dokonywanym w wielu przypadkach zgłoszeniom, właściwi miejscowo powiatowi inspektorzy są świadomi istnienia tych problemów. W tym miejscu pozostaje tylko zadać pytanie, kiedy zaczną oni wypełniać swoje ustawowe obowiązki. Nieliczne pozytywne przykłady działania PINB mogą być póki co uznane niestety jedynie za wyjątki potwierdzające regułę. Oby postulowana przez Najwyższą Izbę Kontroli reorganizacja nastąpiła jak najszybciej.

Tomasz Figarski