Umowa Paryska to nowy początek... ciężkiej pracy

Czy przyjęcie Umowy Paryskiej to sukces czy raczej porażka? Czy efekty Szczytu Klimatycznego COP21 w Paryżu są korzystne dla ludzi i klimatu czy zgubne? Na świecie wybrzmiały już bardzo różne opinie na ten temat, od skrajnie optymistycznych po skrajnie krytyczne. Jak zwykle prawda leży gdzieś pośrodku. Prawdziwą ocenę wystawią nam przyszłe pokolenia. 

Niewątpliwie mamy do czynienia z przełomem w międzynarodowej polityce klimatycznej. Po raz pierwszy cały świat deklaruje gotowość do podjęcia WSPÓLNEGO wysiłku na rzecz ograniczania negatywnego wpływu człowieka na klimat. Wszystkie kraje widzą też potrzebę zwiększania odporności swoich gospodarek na już zachodzące zmiany. Era chowania głowy w piasek bezpowrotnie się skończyła. Nie można już dłużej udawać, że nie mamy problemu ze zmianą klimatu.

Stworzenie umowy o treści możliwej do zaakceptowania przez wszystkie strony jest samo w sobie niezwykłym osiągnięciem. Zwłaszcza jeśli weźmiemy pod uwagę to, że podczas negocjacji klimatycznych ONZ zderza się ze sobą wiele sprzecznych interesów i odmiennych punktów widzenia. Wachlarz „specjalnych” okoliczności zachodzących w różnych krajach jest niebywale szeroki. Stany Zjednoczone siadały do stołu ze związanymi rękami. Sytuacja wewnętrzna uniemożliwia im przyjęcie wiążących prawnie zobowiązań wychodzących poza dotychczasowe. Państwa z grupy rynków wschodzących, takie jak Chiny, Indie czy Brazylia, podejmowały rozmowy w różnych stadiach wewnętrznego konfliktu. Rządy tych krajów z jednej strony obawiają się ograniczeń dla przyszłego rozwoju i zdolności zaspokojenia rosnących potrzeb obywateli. Z drugiej strony są coraz bardziej świadome tego, jak bardzo temu rozwojowi i zaspakajaniu potrzeb zagrażają skutki nieograniczonej zmiany klimatu.

Małe kraje wyspiarskie w dramatycznych wystąpieniach pokazywały, że każda słabość umowy przekłada się bezpośrednio na zmniejszenie ich szans na przetrwanie. To słowa ich negocjatorów w najbardziej bolesny sposób przypominały pozostałym uczestnikom rozmów o często niesprawiedliwej rzeczywistości, w której niewinni płacą za cudze błędy, a winni nie chcą wziąć odpowiedzialności za swoje czyny. Jednocześnie państwa będące największymi producentami i eksporterami ropy argumentowały, że odejście od paliw kopalnych zagraża ich ekonomicznej stabilności. Każdy miał jakieś „czerwone linie”, na których przekroczenie nie chciał się zgodzić. Polska, ze swoją awersją do wszelkich odmian słowa „carbon”, nie jest tu żadnym wyjątkiem. Teoretycznie wszystkie rozmowy i manewry prowadzono w imię ochrony obywateli. W rzeczywistości często chodzi raczej o konkretne interesy. Ale jakimś cudem się udało.

Teraz państwa będą podpisywały nową umowę i zastanawiały się nad jej ratyfikacją. Jednocześnie powstaje szereg analiz oceniających wady i zalety konkretnych zapisów. Wiele elementów umowy wymaga doprecyzowania i rozwinięcia. W praktyce są zapowiedzią dalszej pracy, która rozciągnie się na kolejne lata i potrwa nie tylko do 2020 roku, ale znacznie dłużej. Jak każda umowa tego typu, także i ta zostanie obudowana szczegółowymi regulacjami i kolejnymi korektami tych regulacji, już w trakcie jej wdrażania. Nie można więc poprzestać na samej ocenie decyzji podjętych w Paryżu. Konieczna będzie dalsza obserwacja negocjacji i kolejne interwencje. Warto jednak zacząć od oceny przyjętego dokumentu.

Co poszło dobrze, a nawet lepiej

Ważne, że umowa nie ma „terminu przydatności”. Nie określono, że przestanie obowiązywać za 10, 20 czy nawet 30 lat. Zawiera cel długoterminowy, który ma zostać osiągnięty w drugiej połowie XXI wieku. Nie jest on zbyt precyzyjnie określony, ale cenne jest to, że został wpisany. Strony nie zamierzają zatem wycofywać się z przyjętego kierunku działań, którym jest osiągnięcie równowagi między antropogenicznymi emisjami a pochłanianiem gazów cieplarnianych, czyli tzw. zero netto. Obranie takiego kursu narzuca całemu światu wybór długoterminowej wizji rozwoju związanej nierozerwalnie z odchodzeniem od wykorzystania paliw kopalnych, niezależnie od tego, czy słowa „decarbonisation” użyto w tekście, czy nie.

Wpisanie do umowy dążenia do zahamowania wzrostu średniej temperatury globalnej na poziomie 1,5°C jest dużym sukcesem najbardziej zagrożonych państw świata oraz środowisk naukowych i organizacji, które walczyły razem z nimi o uznanie wagi zagrożeń związanych z tym poziomem ocieplenia. Choć wiążący cel to „znacznie poniżej 2°C”, samo pokazanie, że powinniśmy dążyć do jeszcze większego ograniczenia emisji i zatrzymać wzrost temperatury znacznie szybciej, ma ogromne znaczenie.

Od wielu lat 1,5°C pojawiało się w dyskusjach ekspertów i w negocjacjach, ale nigdy wcześniej nie było włączone w umowę tej rangi. W 1996 roku Unia Europejska zaproponowała przyjęcie celu 2°C, kierując się wynikami drugiego raportu IPCC. Szczątkowe, słabe porozumienie, przyjęte podczas szczytu klimatycznego w Kopenhadze w 2009 roku, nadal trzymało się celu 2°C, mimo że już wtedy, pod wpływem ustaleń czwartego raportu IPCC, ponad 100 najbardziej narażonych krajów wzywało do uznania celu 1,5°C.

Teraz, po piątym raporcie IPCC, znamy zagrożenia jeszcze lepiej. Pomimo tej wiedzy, wiele krajów w Paryżu nadal sprzeciwiało się celowi 1,5°C. Najgłośniej udzielała się w tej materii Arabia Saudyjska. Z drugiej strony coraz silniejsze były głosy podkreślające, że 2°C nie jest bezpieczną granicą. Podczas COP21 przedstawiciel Barbadosu powiedział, że niewpisanie celu 1,5°C do umowy w sposób bardziej znaczący, a nie tylko symboliczny, będzie równorzędne z odmówieniem jego narodowi prawa do istnienia.

Można oczywiście uznać, że ponieważ nie jest wiążący, to cel 1,5°C nadal jest jedynie symbolem. Daje on jednak najbardziej narażonym na negatywne skutki zmiany klimatu nadzieję na przetrwanie. A co ważniejsze, daje aktywistom i politykom z całego świata do ręki narzędzie, które można wykorzystać do apelowania o zwiększenie zobowiązań przedstawionych przez państwa.

Może być to narzędzie bardzo użyteczne w kontekście przyjętego w umowie wymogu przedstawiania co pięć lat kolejnych wkładów krajowych (INDC, Intended Nationally Determined Contributions, czyli w dosłownym tłumaczeniu planowanych, krajowo określanych kontrybucji), Szczególnie w połączeniu z założeniem, że wkłady te nie mogą być obniżane. Można je będzie jedynie podnosić. Pierwszą okazją do pracy nad nimi ma być dialog służący zestawieniu wysiłków wszystkich państw w kontekście dążenia do osiągnięcia celu długoterminowego, zaplanowany na 2018 rok. Pierwsza inwentaryzacja postępów w ramach Umowy Paryskiej ma mieć miejsce w 2023 r. Od tego momentu postępy mają być podsumowywane regularnie, również co pięć lat. Jeszcze przed COP w 2020 r. państwa będą musiały przedstawić nowe lub zweryfikowane cele na 2030 rok. Umowa zawiera także zapis umożliwiający poprawienie wkładu danego kraju w każdej chwili. Mamy więc szanse wejść na bezpieczniejszą ścieżkę redukcji emisji jeszcze przed wejściem umowy w życie.

Wszystkie państwa będą też musiały monitorować i raportować w przejrzysty sposób tak emisje, jak i wdrażanie zaplanowanych przez siebie działań. Informacje przedstawiane przez poszczególne kraje będą poddane eksperckiemu przeglądowi, którego rezultatem może być identyfikacja obszarów możliwej korekty i wzmocnienia realizowanych działań. Transparentne zasady monitoringu i raportowania mają być gwarantem właściwego wdrażania umowy. Jakieś zabezpieczenia są nam potrzebne, zwłaszcza że zobowiązania stron nie są dla nich wiążące i nie poniosą one żadnych konsekwencji za brak realizacji zaplanowanych działań.

Wolnoć Tomku w swoim domku?

Nowa umowa tworzy system w dużym stopniu dobrowolny. Każdy kraj, przygotowując swój wkład, mógł uznać, że przedstawi tylko takie działania, które może zrealizować bez wysiłku. Dzięki temu mamy do czynienia z niezwykle dużą liczbą przedstawionych kontrybucji. Obecnie jest ich już 160, w tym UE liczona jako całość, a więc łącznie 187. Działa zatem niemal cały świat.

Musimy docenić efekty, jakie przyniosło samo przedstawienie INDC, w uproszczeniu nazywanych wkładami krajowymi. Potrzeba określenia zobowiązań sprawiła, że w większości państw świata politycy i urzędnicy musieli co najmniej pochylić się nad tematem i ocenić, jakie mają możliwości działania. Musieli wykonać pracę związaną z planowaniem rozwiązań dopasowanych do lokalnych warunków. Raz rozpoczęta debata polityczna i publiczna nad wewnętrznymi regulacjami już nie ucichnie. Może chwilami mieć więcej przeciwników niż zwolenników, ale na stałe weszła do krajobrazu politycznego i budzi coraz większe zainteresowanie.

Jednak z powodu tej dobrowolności mamy do czynienia z całym wachlarzem kontrybucji – od kilku daleko idących, jak zobowiązania Bhutanu czy Kostaryki, po zdecydowanie zbyt słabe, np. Ukrainy, Turcji czy Rosji. Najczęściej wkłady krajowe plasują się gdzieś pomiędzy skrajnościami – jak kontrybucje Brazylii, Chin, Unii Europejskiej, Meksyku czy USA.

W tym miejscu należy zdementować pogląd, jakoby cele UE były szczególnie wysokie. Gdyby wszystkie państwa przyjęły zobowiązania na poziomie porównywalnym do obecnych celów UE, nie udałoby się zahamować wzrostu temperatury poniżej 2°C. Prawda jest taka, że większość państw, łącznie z krajami Unii Europejskiej, będzie musiała przyjąć wyższe cele, jeśli chcemy zapewnić sobie w miarę bezpieczną przyszłość. Unia ma spore szanse na osiągnięcie celu przyjętego na 2030 rok znacznie wcześniej, nawet do 2020. Według niektórych analiz cele na 2020 osiągnęła już teraz lub jest bliska ich osiągnięcia. Oznacza to, że możemy zrobić więcej.

Obecne INDC prowadzą do ocieplenia na poziomie około 2,7°C do 2100 roku. Daje to jakieś szanse na pozostanie w granicach 3°C, ale przecież to zupełnie nas nie urządza, a po końcu stulecia temperatura będzie rosła nadal¹.

Obecnie planowane działania są więc dalece niewystarczające, nawet przy optymistycznym założeniu, że wszystkie zostaną w pełni i prawidłowo wdrożone. Nie możemy zapomnieć, że około połowy wkładów krajowych – deklarowanych przez kraje rozwijające się – jest uzależnionych od wsparcia finansowego.

Niestety przekazanie tego wsparcia również nie jest ujęte w formie konkretnych zobowiązań. Kraje rozwinięte także w tym obszarze mają jedynie obowiązek finansowania – zapisany ogólnie, bez konkretnych kwot – połączony z koniecznością informowania o przekazywanych środkach i podejmowanych działaniach mających na celu mobilizowanie finansowania z różnych źródeł. Finanse mają podlegać przeglądom razem z celami i działaniami ograniczającymi emisje, co jest ważne, ale nie oznacza gwarancji finansowania na niezbędnym poziomie.

Wygląda więc na to, że zgoda na dobrowolność działań i oddolne deklaracje jest bardzo ryzykowna. Nie ma żadnej gwarancji, że państwa zrealizują obecne plany – przedstawione na zasadzie „co łaska” – i będą je odpowiednio szybko uzupełniać i wzmacniać. Nie jest to jednak rozwiązanie tak szalone, jakby się wydawało. Wcześniejsze usiłowania przyjęcia wiążącego traktatu, pod którym wszyscy by się podpisali, były długą serią porażek.

Przez ponad 20 lat negocjatorzy próbowali osiągnąć rozwiązanie idealne, czyli wiążącą umowę, która narzucałaby konkretne cele i zmuszała wszystkich do redukcji na poziomie niezbędnym do zahamowania ocieplenia klimatu. Niestety zawodzili, bo świat międzynarodowej polityki nie jest idealny. Zbyt wiele państw nie chciało się podpisać pod narzuconymi zobowiązaniami, a jeszcze mniej miało ochotę je potem realizować. W rzeczywistości nawet dla tych, którzy się pod nimi podpisali, były one wiążące jedynie w teorii, bo dotychczasowy system również nie przewidywał żadnych sankcji związanych z nieosiągnięciem celu. Porażka przyjęcia tego typu rozwiązania w Kopenhadze była kroplą, która przepełniła czarę goryczy i pchnęła negocjacje na inne tory.

Teraz system przeszedł znaczącą transformację. Politycy zrezygnowali z przyjmowania nowych celów na zasadzie „z góry na dół”, a więc wyjścia od celu głównego i podzielenia go pomiędzy strony umowy. Odeszli od założenia, że redukować emisje muszą głównie te państwa, które są najbardziej rozwinięte. W ostatnich latach stało się oczywiste, że nie jest już aktualny podział na kraje rozwinięte i rozwijające się, przyjęty w 1992 r. na Szczycie Ziemi w Rio. Umowa Paryska ten podział do pewnego stopnia zaciera, ale jednocześnie zachowuje zróżnicowanie odpowiedzialności pomiędzy państwami w zależności od poziomu ich rozwoju oraz wpływu na klimat i możliwości redukcji emisji. Znacznie silniej niż dotychczasowe rozwiązania łączy ze sobą stanowiska krajów rozwiniętych i rozwijających się. Można oczywiście dojść do wniosku, że takie podejście obciąża ją zbyt dużą liczbą kompromisów i zmniejsza jej skuteczność. Jednak na razie nie mamy odpowiedzi na pytanie, czy nowy system się sprawdzi. Wiemy tylko, że stary nigdy dobrze nie działał.

Nie możemy zapomnieć o brakach

Umowa ma sporo wad. Nietrudno zauważyć, że ponownie to kraje rozwijające się musiały przystać na więcej ustępstw. Nadal nie mają pewności co do tego, jakie wsparcie otrzymają i kiedy ono do nich dotrze, a wzięły na siebie więcej obowiązków niż dotychczas. Część międzynarodowych organizacji pozarządowych poddaje porozumienie ostrej krytyce między innymi za zbyt słabe rozwiązania w zakresie finansowania, a szczególnie w kwestii pokrywania kosztów strat i zniszczeń powodowanych przez zmiany klimatu. Mają za złe Stanom Zjednoczonym wymuszenie zapisu o wykluczeniu możliwości obciążania odpowiedzialnością lub uzyskiwania odszkodowań za poniesione straty.

Zbyt mało miejsca poświęcono w umowie ochronie najbardziej zagrożonych i najsłabszych. Zdecydowanie za słabo zaakcentowano obowiązek przestrzegania przy jej realizacji podstawowych praw człowieka, w tym prawa do zdrowia, do rozwoju, praw rdzennych społeczności i innych społeczności lokalnych, praw migrantów, dzieci, osób z niepełnosprawnościami, równości płci. Wszystko to znalazło się jedynie w jednym z paragrafów preambuły, choć postulowano, aby zostało zintegrowane z działaniami w zakresie redukcji emisji i adaptacji do zmiany klimatu.

Nadal widoczny jest wpływ korporacji paliwowych, energetycznych i transportowych. Z tekstu zniknęły wszelkie zapisy dotyczące odchodzenia od paliw kopalnych i ograniczania emisji z międzynarodowego transportu lotniczego i morskiego. Konieczność redukcji w obszarze międzynarodowego transportu może być wywiedziona jedynie pośrednio z przyjętego celu oraz odniesień do redukcji emisji obejmujących całą gospodarkę, a więc wszystkie jej sektory. To krok w tył w stosunku do Protokołu z Kioto. Nowe mechanizmy rynkowe mogą okazać się kontynuacją starych błędów i problemów z wątpliwymi formami kompensowania emisji.

Forma prawna umowy nie jest łatwa do zrozumienia. Rozbija się na poszczególne paragrafy i zależy od słów użytych w danym zdaniu – jedne rzeczy państwa zrobić muszą, inne zrobić powinny, a do zrobienia innych są zaproszone. Cele same w sobie nie są wiążące, niemniej jednak państwa mają obowiązek tworzenia regulacji i podejmowania działań służących redukcji emisji. Umowa ma wejść w życie z chwilą, gdy ratyfikuje ją przynajmniej 55 krajów odpowiedzialnych za przynajmniej 55% światowych emisji. Tu ponownie można dyskutować, czy to dużo, czy mało. Zbyt niski próg oznaczałby, że mimo wejścia w życie umowa byłaby nieskuteczna. Z kolei zbyt wysoki mógłby uniemożliwić wejście umowy w życie. Przyjęty próg nie oznacza jednak, że do umowy nie może przystąpić więcej krajów. Teoretycznie możliwa jest ratyfikacja na poziomie 80 czy 90% światowych emisji. Wszystko zależy od woli politycznej poszczególnych rządów.

W niedawnym krytycznym liście napisanym do „The Independent”² znani światowi eksperci ostrzegają, że umowa daje „fałszywą nadzieję” i w ostatecznym rozrachunku może okazać się kosztownym błędem. Dalsze zwlekanie z podjęciem zdecydowanych działań może doprowadzić nas do tego, że będziemy szukać ratunku w najbardziej kontrowersyjnych rozwiązaniach geoinżynieryjnych, obciążonych ogromnym ryzykiem. Najpoważniejszą wadą umowy jest według nich sam fakt, że ma ona wejść w życie dopiero w 2020 roku. Do tego czasu zdążymy wpompować do atmosfery tyle gazów cieplarnianych, że osiągnięcie przyjętych celów stanie się prawie niemożliwe.

Ale czy na pewno?

Świat wygląda teraz inaczej niż w 2009 roku. Zmienił się sposób myślenia o ochronie klimatu, bo wiemy już, że nie jest ona przeszkodą dla rozwoju, lecz stanowi jego niezbędny element. Znacznie bardziej widoczne są negatywne skutki zmiany klimatu. Mamy też do dyspozycji znacznie więcej narzędzi – technologie w zakresie wykorzystania odnawialnych źródeł energii, efektywnego wykorzystania i zarządzania energią, magazynowania energii, inteligentnych sieci, pasywnych domów, elektrycznych samochodów itd. Zdecydowane stanowiska zajmuje coraz więcej instytucji, organizacji i autorytetów, takich jak chociażby Papież Franciszek.

Rośnie rola działań realizowanych przez miasta, regiony, organizacje obywatelskie. Coraz więcej firm przyjmuje własne zobowiązania. Tylko podczas Action Day na COP21 do określenia swoich celów zobowiązało się 450 firm z 65 krajów. W ramach procesu negocjacji powstała specjalna inicjatywa Francji, Peru, Sekretarza Generalnego ONZ i Sekretariatu Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie Zmiany Klimatu (UNFCCC). Na poświęconym jej portalu informacyjnym jest zarejestrowanych już ponad 2000 firm, 2200 miast, 150 regionów^3.

Właśnie dlatego, niezależnie od obecnej słabości celów, już nie zmieni się kierunek, który wyznacza Umowa Paryska. To wyraźny sygnał dla państw, korporacji, inwestorów – do wszystkich zainteresowanych, że światowe trendy zostały trwale skorygowane i zmierzają w stronę rozwoju gospodarki niskoemisyjnej.

Nie można jednak spocząć na laurach. Zakładanie, że teraz już wszystko będzie dobrze, bo mamy Umowę Paryską, byłoby kardynalnym błędem. Umowa jest narzędziem, z którego musimy jak najszybciej zacząć umiejętnie korzystać, wyciskając przy tym ile się da z regulacji już nas obowiązujących. Jednocześnie należy tworzyć kolejne narzędzia i rozwiązania niezbędne do ograniczenia emisji i przystosowania się do zachodzących zmian.

Wszystko sprowadza się do jednego mianownika, a jesteśmy nim MY. W dobrowolnym, ale transparentnym systemie, w którym informacje o celach i działaniach poszczególnych państw mają być dostępne dla wszystkich obywateli świata, to MY jesteśmy podstawowym i najważniejszym gwarantem tego, że umowa będzie realizowana, a cele i działania będą odpowiednio szybko wzmacniane. To opinia publiczna, krytykowanie i wytykanie palcami błędów na arenie międzynarodowej oraz na szczeblu krajowym jest tu kluczowe. To właśnie presja obywateli ma skłaniać państwa do wywiązywania się z zadeklarowanych zobowiązań. Ten mechanizm zadziała tylko przy naprawdę dużej skali nacisku.

Krótko mówiąc, to, co się dalej stanie, zależy od NAS. Od polityków i przedstawicieli biznesu, od władz samorządowych planujących i realizujących działania na poziomie lokalnym, od przedstawicieli świata nauki, a także od społeczeństwa obywatelskiego, od zwykłych ludzi. Znaczenie będzie miał każdy głos. Jeśli uda się pokazać, że widzimy korzyści z ochrony klimatu i chcemy go chronić, rządy nie będą mogły tego zignorować. Decydenci muszą wiedzieć, że patrzymy im na ręce i wymagamy od nich konkretnych działań.

Ramy i podstawowe narzędzia już mają. Czas zabrać się do pracy i na dobre zaangażować się w transformację, która zabezpieczy naszą przyszłość, a jednocześnie przyniesie nam duże korzyści.

Urszula Stefanowicz

Urszula Stefanowicz – magister inżynier leśnictwa, absolwentka podyplomowych studiów dziennikarskich; wieloletnia członkini Okręgu Mazowieckiego Polskiego Klubu Ekologicznego, w którym od 2008 r. pełni funkcję koordynatora projektów dot. polityki klimatycznej i rozwoju gospodarki niskoemisyjnej; wieloletnia obserwatorka międzynarodowych negocjacji klimatycznych ONZ, uczestniczyła w sześciu Konferencjach Stron Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmiany klimatu.

Przypisy:
1. climateactiontracker.org/
2. independent.co.uk/environment/climate-change/cop21-paris-deal-far-too-weak-to-prevent-devastating-climate-change-academics-warn-a6803096.html
3. climateaction.unfccc.int/