Czy prawo może obronić siedliska jerzyków?

Od kilkunastu lat obserwujemy systematyczne zmniejszanie się populacji ptaków zamieszkujących miasta, w szczególności ptaków zasiedlających budynki. Dotyczy to głównie jerzyków (Apus apus), ptaków objętych ścisłą ochroną gatunkową, które giną w wyniku działań termomodernizacyjnych i remontowych.

Pozycja prawna jerzyków jest oparta o unijną Dyrektywę Ptasią, nasze prawo również chroni ten gatunek. Wydaje się, że chronione są wystarczająco – minister środowiska w 2008 r. uznał stropodachy za naturalne siedlisko jerzyka w Polsce. Jednak pomimo ochrony prawnej, siedliska jerzyków są stale niszczone, co w nieodległej przyszłości może doprowadzić do całkowitej zagłady tego gatunku. Ptaki te nie potrafią budować gniazd, w Polsce przebywają zaledwie około 100 dni – od pierwszych dni maja do około 10 sierpnia.

W 2012 r. Senacka Komisja Środowiska zajmowała się problemem ptaków w budynkach. Po zebraniu ekspertyz specjalistów i dwu posiedzeniach wystąpiła z inicjatywą ratowania siedlisk ptaków i nietoperzy. Zostało to wyrażone w stanowisku Komisji Środowiska Senatu RP w sprawie ochrony siedlisk i lęgów ptaków gniazdujących w budynkach z dnia 5 marca 2013 r. Stanowisko wypracowane przez senacką komisję zostało rozesłane do podmiotów mających największy wpływ na uratowanie siedlisk jerzyków. Otrzymali je: Ministerstwo Środowiska, Ministerstwo Sprawiedliwości i Prokurator Generalny, Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (obecnie Ministerstwo Infrastruktury), Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Ministerstwo Edukacji Narodowej, Ministerstwo Szkolnictwa Wyższego oraz organy samorządowe.

Treść stanowiska Komisji Środowiska Senatu RP w sprawie ochrony siedlisk i lęgów ptaków gniazdujących w budynkach (pisownia oryginalna):

W dobie ochrony bioróżnorodności jednym z ważniejszych, zagrożonych spadkiem liczebności i wyginięciem elementów środowiska są ptaki gniazdujące w budynkach.

Od kilkunastu lat trwa wzmożona działalność modernizacyjno-remontowa budynków mieszkalnych i innych budowli. Zaplanowane bez odpowiedniego przygotowania, a następnie nieprawidłowo przeprowadzone prace modernizacyjne lub remontowe powodują niszczenie gniazd i lęgów ptaków gniazdujących w budynkach. Największe straty są ponoszone w grupie takich gatunków jak jerzyki, wróble, jaskółki.

Komisja Środowiska Senatu RP uznaje, że konieczne jest podjęcie działań na rzecz ochrony ptaków gniazdujących w budynkach. W tym celu zwraca się do:

1. Ministra Środowiska, aby:

• zobowiązał Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do umieszczenia na stronie internetowej Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska łatwo dostępnej informacji poświęconej zagadnieniu ochrony ptaków gniazdujących w budynkach wraz z informacją o procedurze postępowania w przypadku stwierdzenia gniazd i lęgów w budynku modernizowanym;
• zobowiązał regionalnych dyrektorów ochrony środowiska do ustalenia zasad współpracy z powiatowymi inspektorami nadzoru budowlanego, policją i strażą gminną, których celem będzie wypracowanie procedur szybkich interwencji w przypadku zagrożenia gniazd i piskląt;
• podstawową zasadą było zachowanie istniejących siedlisk i gniazd, a w przypadku ich zniszczenia rekompensata była zawsze stosowana;
• wypłata premii termomodernizacyjnej z wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska zależała zawsze od spełnienia wymagań dotyczących ochrony siedlisk ptaków w budynkach;
• Główny Inspektor Ochrony Środowiska wprowadził do monitoringu pospolitych ptaków lęgowych (MPPL) liczenie w miastach chronionych ptaków i ich siedlisk;
• w ustawie o ochronie przyrody określone zostały zasady i sposoby finansowania azyli i ośrodków rehabilitacji dla zwierząt.

2. Ministra Sprawiedliwości i Generalnego Prokuratora, aby:

• wydane zostały wytyczne dotyczące zasad postępowania powszechnych jednostek prokuratury w zakresie przestępstw przeciwko środowisku zalecające, by nie były one traktowane jako czyny o znikomej szkodliwości społecznej, w związku z tym, że przynoszą nieodwracalne szkody całemu społeczeństwu;
• wprowadzony został system szkoleń dla sędziów i prokuratorów mający na celu systematyczne poszerzanie przez nich wiedzy z zakresu ochrony środowiska, co skutkowałoby prawidłową oceną dokonywanych przestępstw i wykroczeń przeciwko środowisku i zapewniałoby ponoszenie przez sprawców takich czynów zabronionych, odpowiedzialności karnej adekwatnej do powodowanych zniszczeń w świecie roślinnym lub zwierzęcym.

3. Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, aby:

• w aktach prawnych regulujących zasady finansowania przedsięwzięć termomodernizacyjnych i remontowych znalazły się zapisy uwzględniające wymogi prawa ochrony środowiska, a w szczególności wymogi ochrony gatunkowej;
• rozważył celowość wprowadzenia do przepisów ustawy – Prawo budowlane obowiązku złożenia przez inwestora, przed wydaniem przez właściwy organ zgody na prace remontowe lub modernizacyjne, oświadczenia informującego o przeprowadzonym przeglądzie na okoliczność występowania siedlisk i gniazd ptaków chronionych;
• Instytut Techniki Budowlanej opracował propozycje rozwiązań technicznych i wskazówki dla inwestorów mające na celu ochronę siedlisk ptaków w modernizowanych budowlach.

4. Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, aby:

• w aktach prawnych regulujących zasady prowadzenia prac w szczególności konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku znalazły się zapisy uwzględniające wymogi ochrony gatunkowej, a w szczególności ochrony jerzyków mających swoje siedliska w otworach na fasadach zabytkowych budowli.

5. Ministra Edukacji Narodowej i Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, aby:

• wprowadzić do programów studiów na kierunkach związanych z budownictwem wiedzę o zagrożeniach dla środowiska i podstawowych prawach ochrony przyrody;
• wprowadzić do programów edukacji przedszkolnej i szkolnej elementy wiedzy o gatunkach chronionych, w tym o ptakach gniazdujących w budynkach.

6. Organów samorządowych, aby:

• jednostki samorządu terytorialnego różnych szczebli przed wydaniem zgody na prace remontowe i modernizacyjne informowały inwestorów o potrzebie przeprowadzenia przeglądu na okoliczność występowania siedlisk i gniazd ptaków chronionych;
• informowały inwestora o istnieniu wymogu rekompensaty za zniszczenie siedlisk i gniazd.

Przewodnicząca Komisji Środowiska Senatu RP.

Tyle stanowisko, poniżej prezentuję, co zostało zrealizowane przez ostatnie lata w tej sprawie¹.

Ministerstwo Środowiska

Z sześciu postulatów zrealizowano tylko jeden. Na stronach Generalnej i Regionalnych Dyrekcji Ochrony Środowiska znajdują się informacje o konieczności i sposobach ochrony siedlisk jerzyków. Niestety działania GDOŚ i RDOŚ w ochronie siedlisk jerzyków są mało skuteczne, skoro na większości osiedli budowanych z tzw. wielkiej płyty zniszczono prawie wszystko. Na przykład na ośmiu osiedlach w Poznaniu zniszczono ponad 38 tysięcy siedlisk, a w ramach rekompensaty zamontowano 900 skrzynek lęgowych, z czego ponad połowę w nieodpowiednich miejscach. Nie istnieje (poza małymi wyjątkami) współpraca z powiatowymi inspektorami nadzoru budowlanego, policją i strażą gminną, nie wypracowano procedur szybkich interwencji w przypadku zagrożenia gniazd i piskląt.

RDOŚ nie znały i nadal nie znają stanu początkowego siedlisk chronionych ptaków (i nietoperzy) w budynkach. Dyrekcja Wielkopolskiej RDOŚ za znaczną szkodę uważa zniszczenia chronionego gatunku na obszarze co najmniej gminy. Taką interpretację rozporządzenia Ministerstwa Środowiska z 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku przyjęła i potwierdziła GDOŚ. Skutki są widoczne we wszystkich polskich miastach, nie tylko w Poznaniu. Jest to bardzo dowolna interpretacja Rozporządzenia, która spowodowała tak wielkie zniszczenia siedlisk jerzyków.

Nie przestrzega się uzależnienia wypłaty premii termomodernizacyjnych od spełnienia wymagań dotyczących ochrony środowiska – przede wszystkim dlatego, że w projektach dotyczących ocieplania i remontów budynków pomija się sprawę ochrony środowiska, mimo iż jest to wymagane przez prawo budowlane.

Monitoring pospolitych ptaków lęgowych całkowicie pomija liczenie ptaków (lub ich siedlisk) w miastach. W ten sposób ilość jerzyków liczonych w miejscach, gdzie są widziane tylko w przelocie, wykazywana jest jako zwiększająca się, co jest oczywistym błędem, ponieważ ilość ich miejsc lęgowych w ciągu ostatnich 15 lat zmniejszyła się co najmniej o 80%...

Ponadto nadal nie ma ustawowo określonych zasad i sposobów finansowania azyli i ośrodków rehabilitacji dla zwierząt.

Ministerstwo Sprawiedliwości

Odpowiedź Ministra Sprawiedliwości w zasadzie ograniczyła się do stwierdzenia niezawisłości sądów i tego, że minister sprawuje zewnętrzny nadzór nad działalnością administracyjną sądów. Ponadto poinformował, że rozważy zasadność uwzględnienia problematyki ochrony przyrody w programach szkoleń dla sędziów orzekających w sprawach karnych.

A w rzeczywistości? Sądy w większości prowadzonych postępowań kończą je na pierwszym posiedzeniu, oddalając lub umarzając sprawę z powodu niskiej społecznej szkodliwości czynu. Zgłaszający szkodę, nie będąc pokrzywdzonym, nie ma prawa do apelacji.

System szkolenia dla sędziów i prokuratorów w niektórych latach przewidywał 1 godzinę (sic!) z prawa łowieckiego oraz maksymalnie 5 godzin z prawa łowieckiego i wpływu inwestycji na środowisko, i to z ustaw obowiązujących do 2004 roku.

Odpowiedź Generalnego Prokuratora przytaczam w całości (pisownia oryginalna):

„Szanowna Pani Senator,

Uprzejmie dziękuję za przekazanie Stanowiska Komisji Środowiska Senatu RP w sprawie ochrony siedlisk jerzyków i lęgów ptaków gniazdujących w budynkach. Prokuratura w żadnej mierze nie marginalizuje problematyki związanej z ochroną środowiska w tym ochroną zwierząt i ptaków. W Prokuraturze Generalnej prowadzony jest monitoring postępowań dotyczących przestępstw z zakresu ochrony środowiska i na podstawie ustaleń dokonywanych w toku analizy wskazanej problematyki formułowane są zalecenia dotyczące metodyki prowadzonych postępowań. W tym zakresie prowadzone są także działania szkoleniowe.

Z tych też względów, odnosząc się z pełnym zrozumieniem do inicjatyw Komisji Środowiska Senatu RP przedstawionych w wymienionym stanowisku, uważam, iż dotychczas podejmowane przez Prokuraturę Generalną działania zmierzające do kształtowania prawidłowej praktyki prowadzenia postępowań przygotowawczych w zakresie przestępstw przeciwko środowisku są aktualnie wystarczające i brak jest powodów do wydawania w tym zakresie wytycznych Prokuratora Generalnego.

Z poważaniem Andrzej Seremet”.

Niestety rzeczywistość, szczególnie w prokuraturach rejonowych, jest zupełnie inna niż wynika to z powyższego listu. Wszystkie sprawy są nadal oddalane i umarzane. Nie zdarzyło się, by prokuratura podjęła sprawę z urzędu oraz by w praktyce zastosowano art. 181 kk., który prokuratury i sądy całkowicie pomijają, choć czasem przywołują na wstępie postępowania. Nie zdarzyło się jeszcze, by organy ścigania same podjęły działania, widząc, że stawia się rusztowania lub zasłania elewację budynku w okresie lęgowym jerzyków.

Wniosek, który nasuwa się w zetknięciu z rzeczywistym stosowaniem prawa ochrony środowiska i przyrody w Polsce jest taki, że prawo jest może nawet zbyt restrykcyjne, ale zarazem jest lekceważone nie tylko przez popełniających czyny prawem zabronione, lecz także przez samych stróżów prawa. A można zamiast kary więzienia czy kary grzywny (które przecież nie poprawią losu jerzyków) stosować nakaz przywrócenia siedlisk do stanu poprzedniego. Będzie z tego korzyść dla przyrody, nauczka na przyszłość dla sprawcy i korzyść dla społeczeństwa, bo nie będzie musiało ponosić kosztów uwięzienia sprawcy. Sposobów na poprawę przestrzegania prawa jest co najmniej kilka, trzeba tylko woli i chęci ministra sprawiedliwości i pracy prawników.

Ministerstwo Infrastruktury

Ministerstwo odpowiedziało z dużym opóźnieniem, że w jego ocenie ochrona środowiska jest zagadnieniem wystarczająco i właściwie uregulowanym w systemie prawa budowlanego, zatem nie ma potrzeby dokonywania zmian. W związku z tym nie jest właściwym rozwiązaniem przedmiotowego problemu przenoszenie do ustawy o wspieraniu termomodernizacji wymogów określonych w przepisach z zakresu ochrony środowiska. Ministerstwo podjęło działania polegające na zwróceniu uwagi Bankowi Gospodarstwa Krajowego na konieczność realizacji przedsięwzięć termomodernizacyjnych zgodnie z wymogami prawa ochrony środowiska. Ministerstwo ponadto informuje, że postulat dotyczący Instytutu Techniki Budowlanej zostanie wzięty pod uwagę przy planowaniu zadań Instytutu.

Tymczasem zniszczenia siedlisk jerzyków i nietoperzy postępowały i nadal postępują w taki sposób, jakby prawo ochrony środowiska nie istniało i nie dotyczyło projektantów, wykonawców, nadzoru budowlanego i audytorów termomodernizacji. BGŻ nadal wypłaca premie termomodernizacyjne bez oglądania się na niszczenie siedlisk chronionych gatunków.

Postulat dotyczący ITB również nie został zrealizowany i nadal brakuje technicznych opracowań termomodernizacji w zgodzie z prawem ochrony środowiska. Przyjrzałem się bliżej ustawie o wspieraniu termomodernizacji i remontów. Ustawa powstała i była kilkakrotnie nowelizowana w sposób niezgodny z obowiązującymi zasadami legislacji. Przy tworzeniu ustawy całkowicie pominięto konsultacje z podmiotami, które powinny być zainteresowane ustawą oraz nie określono przewidywanych skutków społecznych, gospodarczych, organizacyjnych, prawnych i finansowych związanych z wprowadzeniem ustawy. Ustawa nie była konsultowana z Ministerstwem Środowiska. W pracach Komisji nie brał udziału nikt z Ministerstwa Środowiska czy osób związanych z ochroną przyrody. Także późniejsze nowelizacje – ostatnia z 2010 r. – nie były konsultowane ani nie wprowadziły do ustawy hasła „ochrona środowiska”.

Ministerstwo Infrastruktury całkowicie zapomniało o projektantach, a przecież tam zaczyna się proces budowlany. Bez tego nie będzie możliwe ani poprawienie istniejącego stanu, ani naprawa wyrządzonych szkód, a tym bardziej uwzględnienie siedlisk ptaków i nietoperzy w nowych budynkach.

Podsumowanie

Stanowisko Komisji Środowiska Senatu RP nie poprawiło w widoczny sposób ochrony ptaków w budynkach. Oceniając działania podmiotów zaproszonych do wypowiedzi, ich działania można podzielić na trzy grupy:

Pierwsza – Ministerstwo Środowiska, Prokurator Generalny i Ministerstwo Edukacji Narodowej, które rozumieją problem, doceniają konieczność działań i deklarują, że ich działania zapewniają niezbędną ochronę ptaków w budynkach, lecz za tymi słowami nie idą czyny.

Druga – Ministerstwo Sprawiedliwości, Ministerstwo Infrastruktury, Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego, które odpowiedziały, że albo nie mają żadnego wpływu na działania sądów, uczelni wyższych albo że prawo ochrony środowiska ich nie dotyczy lub z istniejącego prawa wybierają tylko to, co według nich uniemożliwia im ochronę ptaków. Do tej grupy należy także zaliczyć organy samorządowe oraz niektóre RDOŚ, które w obowiązującym prawie pomijają te paragrafy, które wymagałyby znacznego zaangażowania i pracy, gdyby chciano ich przestrzegać.

Trzecia – podmioty, które nie były wymienione w stanowisku, a wzięły udział w posiedzeniu Komisji Senatu, które rozumieją problem, swoimi odpowiedziami włączyły się do sprawy i wykazały, że działają zgodnie z prawem dla dobra przyrody. To Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego i Komendant Główny Policji. Na dobrą sprawę to mogłoby wystarczyć do ratowania siedlisk jerzyków, gdyby te odpowiedzi dotarły wszędzie tam, gdzie jest to konieczne.

Jeżeli tak jest w naszym kraju w jednej dziedzinie, to może być to problem szerszy, dotyczący całego przekazu informacji od władzy ustawodawczej do władzy sądowniczej i władzy wykonawczej wszystkich szczebli, szczególnie tych najniższych. Może został już przekroczony próg możliwości komunikacji, realizacji i kontroli tego, co dzieje się z ustawami i aktami wykonawczymi po opuszczeniu Sejmu, Senatu i Ministerstw? Od kilku lat ilość ustaw rośnie i obecnie są to dziesiątki tysięcy stron rocznie. Dostęp do prawa jest teraz bardzo łatwy, natomiast ilość przepisów jest w praktyce nie do ogarnięcia, a tym bardziej nie do zastosowania. Czy jest jakieś wyjście z tego stanu?

Adam Gatniejewski

Przypisy:
1. Odpowiedzi Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Ministerstwa Nauki, Ministerstwa Edukacji oraz od organów samorządowych nie przytaczam z braku miejsca. Może warto by w przyszłości poświęcić im trochę czasu i miejsca – szczególnie Ministerstwu Kultury, bo w zabytkowych budowlach zniszczono dużo siedlisk jerzyków.