Lex Inwestor – dalszy demontaż systemu ocen oddziaływania na środowisko

7 marca 2019 r. Komisja Europejska wystosowała do Polski tzw. uzasadnioną opinię, w której zarzuca niezgodność polskich przepisów z „Dyrektywą 20011/92/UE w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne” (dalej jako dyrektywa OOŚ).

Komisja wskazuje, że prawo krajowe:

• nie daje organizacjom pozarządowym możliwości zwrócenia się do sądu o przyznanie środków tymczasowych (czyli np. wstrzymania realizacji inwestycji do czasu rozstrzygnięcia odwołania od decyzji zatwierdzającej przedsięwzięcie) w procedurze odwoławczej przed sądem w odniesieniu do niektórych przedsięwzięć w obszarze pozwoleń wodnoprawnych, pozwoleń na budowę oraz koncesji geologicznych i górniczych, a także wyklucza możliwość zwrócenia się do sądu o środki tymczasowe w odniesieniu do przedsięwzięć objętych specustawami (np. specustawą drogową), co stanowi uchybienie zobowiązaniom ciążącym na Polsce na mocy art. 11 ust. 1 i 3 dyrektywy OOŚ;
• oogranicza skutki kontroli sądowej przewidzianej w specustawach w odniesieniu do decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności do możliwości stwierdzenia, że decyzja narusza prawo, ale bez uchylenia takiej decyzji (np. słynny art. 31 ust. 2 specustawy o drogach), co stanowi uchybienie zobowiązaniom ciążącym na Polsce na mocy art. 11 ust. 1 dyrektywy OOŚ;
• nie zapewnia lub ogranicza organizacjom pozarządowym możliwości zaskarżenia ostatecznej decyzji w sprawie zezwolenia na inwestycję dotyczącej pozwoleń wodnoprawnych, pozwoleń na budowę oraz koncesji geologicznych i górniczych w odniesieniu do jej zgodności z decyzją środowiskową co stanowi uchybienie zobowiązaniom ciążącym na Polsce na mocy art. 11 ust. 1 i (3) dyrektywy OOŚ.

Motyl zmienia prawo

Uzasadniona opinia jest efektem skarg złożonych przez organizacje ekologiczne, m.in. przez Pracownię na rzecz Wszystkich Istot. W naszej pracy dla przyrody zdiagnozowaliśmy wiele systemowych obszarów niedostosowania prawa, przekładających się na brak skutecznej ochrony przyrody, m.in. w projektach drogowych. Jeden z wielu przykładów: Wojewoda Małopolski prowadzi postępowanie zmierzające do wydania pozwolenia na budowę dla drogi S7 na odcinku Szczepanowice – Widoma. Droga przechodzi przez stanowiska chomika europejskiego – gatunku ściśle chronionego prawem krajowym i UE (załącznik IV Dyrektywy Siedliskowej), jednakże wykonawcy Raportu środowiskowego nie stwierdzili tego gatunku podczas „szczegółowej inwentaryzacji przyrodniczej”. To doprawdy zaskakujące, bowiem w ciągu zaledwie 3 dni prac ujawniliśmy 55 aktywnych nor tego zagrożonego w Europie gatunku. Wszystkie mają zostać zniszczone wskutek budowy jezdni. Pozostała część populacji zostanie przedzielona nieprzekraczalną barierą, ponieważ projekt budowlany nie przewidział dedykowanych chomikowi przejść dla zwierząt. Z uwagi na brak wygrodzenia dla małych ssaków dojdzie też do masowej śmiertelności chomików na jezdni. By nie dopuścić do znaczącej szkody w środowisku i realizacji inwestycji bez stosownych zabezpieczeń, zawiadomiliśmy Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w Krakowie, przekazując wyniki prac, w tym zdjęcia dokumentujące obecność chomika w terenie inwestycji. Ta jednak pozytywnie uzgodniła realizację przedsięwzięcia. Po zielonym świetle od RDOŚ tylko kwestią czasu jest wydanie pozwolenia na budowę, które zostanie opatrzone rygorem natychmiastowej wykonalności. Rygor powoduje, że nawet odwołanie do sądu nie wstrzymuje realizacji inwestycji. Po wejściu w teren i rozpoczęciu prac – zgodnie ze specustawą drogową – sąd może już tylko stwierdzić, że pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, ale nie będzie mógł wyeliminować takiej decyzji z obrotu prawnego. Do tożsamej sytuacji doszło m.in. na skarżyskim odcinku S7, która także otrzymała zielone światło z RDOŚ, a która finalnie zniszczyła jedną z najlepiej zachowanych w Polsce stanowisk przeplatki aurinii.

Cóż nam po zwycięstwie moralnym (NSA potwierdził zarzuty Pracowni, że pozwolenie na budowę dla skarżyskiego odcinka S7 zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, m.in. w związku z raportem środowiskowym), kiedy ucierpiała cenna przyroda. Oba przykłady są dowodem na całkowitą nieudolność regionalnych dyrekcji ochrony środowiska, które zamiast stać na straży przyrody realizują interesy polityczne i jako takie są całkowicie niepotrzebne w systemie ocen oddziaływania na środowisko. Oba odcinki S7 są też przykładem na iluzję dostępu organizacji ekologicznych do wymiaru sprawiedliwości – polska Temida nie jest w stanie zatrzymać ciężkiego sprzętu drogowego niszczącego przyrodę.

Instrument uzasadnionej opinii to ostatnia żółta kartka przed skierowaniem sprawy do Trybunału Sprawiedliwości UE, czyli najważniejszego sądu administracyjnego w Europie. Rząd Polski dostał 2 miesiące na zmianę prawa, w której ma wyeliminować wskazane uchybienia. W tym momencie zaczyna się zasadnicza część tej opowieści.

Dalsza dewastacja prawa

W normalnej rzeczywistości, ryzyko kolizji prawa krajowego z UE mobilizuje rządzących do jego poprawy, wszak Polska jest znaczącym beneficjentem środków unijnych, a nasi przedstawiciele pełnią ważne funkcje w instytucjach europejskich. Normalność skończyła się jednak w 2016 r. wraz z systemowym rozmontowywaniem prawa w Polsce, w tym zwłaszcza prawa środowiskowego.

I choć dosadnym sygnałem, że nie opłaca się lekceważyć Komisji Europejskiej był wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawie masowej wycinki Puszczy Białowieskiej (dewastującą, nielegalną wycinkę wstrzymano pod groźbą wielomilionowych kar, a Polska zyskała reputację na miarę talibów wysadzających posągi Buddy w Bamianie), to rząd kolejny raz idzie na zderzenie z KE. Prawa regulującego udział społeczeństwa w wydawaniu decyzji i dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska nie tylko nie poprawiono we wskazanych obszarach, ale popsuto kolejne przepisy dotyczące praw obywateli i jakości ocen oddziaływania inwestycji na środowisko. O ile uzasadniona opinia dotyczy głównie umownych przedsięwzięć celu publicznego, tj. dróg, kolei, inwestycji hydrotechnicznych, to przeprocedowana właśnie przez Sejm i Senat nowelizacja ustawy OOŚ dokłada kolejne ułatwienia dla prywatnych przedsięwzięć. Jego beneficjentami będą prezesi wielkich korporacji i przedsiębiorstw, nastawionych jedynie na zysk. Ofiarami – przyroda, nasze zdrowie i jakość naszego najbliższego otoczenia. Będziemy bezsilni, ponieważ prawo zwiąże nam ręce i założy knebel. Co szczególnie bezczelne, nowelizacja ustawy OOŚ przedstawiana jest przez jego inicjatorów (Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska Andrzeja Szwedę-Lewandowskiego i Ministra Środowiska Henryka Kowalczyka) jako odpowiedź na marcowe wezwanie Komisji Europejskiej do usunięcia uchybienia prawa. Trudno o większą arogancję w stosunku do obywateli naszego państwa i instytucji europejskich.

Koniec dobrych przepisów

Ustawa OOŚ to jedna z najważniejszych ustaw regulujących nie tylko zasady ochrony środowiska, ale i uprawniania społeczeństwa do udziału w postępowaniach mających wpływ na jakość życia ludzi. Została przyjęta w 2008 r. podczas dostosowywania prawa krajowego do wymogów UE po akcesji Polski do Wspólnoty Europejskiej. Aktem nadrzędnym nad ustawą jest wspomniana na początku artykułu dyrektywa OOŚ. Nowelizacja ustawy OOŚ została błyskawicznie przeprocedowana na przełomie lipca i sierpnia 2019 r. przez Sejm (3 dni) i Senat (4 dni). Na każdym z tych etapów strona społeczna nie miała możliwości wypowiedzenia się, a zgłoszone w toku konsultacji społecznych merytoryczne uwagi nie zostały uwzględnione. Nowe przepisy ograniczają uprawnienia osób bezpośrednio zagrożonych uciążliwymi inwestycjami, tj. przemysłowy chów zwierząt, fermy futrzarskie, składowiska i spalarnie odpadów. Zmiana prawa osłabia także jakość procedury oceny oddziaływania inwestycji na środowisko dla ułatwienia i obniżenia kosztów inwestycyjnych. Powstało ono na zamówienie biznesu, który nie radzi sobie z przestrzeganiem obowiązującego prawa i dla którego udział społeczny w procedurach to być albo nie być przedsięwzięcia. Nowelizacja czeka już tylko na podpis Prezydenta RP.

Z czym zmierzymy się, jeżeli projekt wejdzie w życie? Nowelizacja kończy erę dobrych i skutecznych przepisów w zakresie planowania przestrzennego. Likwiduje procedurę strategicznej oceny oddziaływania na środowisko (SOOŚ) dla nowych oraz zmian dokumentów planistycznych, o ile nie wyznaczają one ram dla realizacji przedsięwzięć, mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Na papierze brzmi pięknie, ale praktyka będzie jeżyć włosy na głowie. Każdorazowo bowiem organ opracowujący dokument planistyczny (np. wójt, burmistrz czy prezydent dla planów zagospodarowania przestrzennego), bez żadnego wsparcia czy nadzoru z regionalnej dyrekcji ochrony środowiska będzie rozważać czy przekształcenie np. 30 ha lasów pod produkcję, usługi lub inwestycje sportowe, to już wyznaczenie ram dla przedsięwzięć szkodliwych czy też realizacja idei zrównoważonego rozwoju. Biorąc pod uwagę dotychczasową praktykę forsowania szkodliwych przedsięwzięć w dokumentach planistycznych gmin (np. inwestycje narciarskie na każdej górce w każdej gminie), nie mamy złudzeń, że projekt otwiera pole do nadużyć, z którego skorzystają inwestorzy szkodliwych dla ludzi i przyrody przedsięwzięć. Trzeba bowiem pamiętać, że rolą SOOŚ jest nie tylko ocena wpływu zmian plastycznych na przyrodę, ale i na jakość życia ludzi: wodę, czyste powietrze, gleby czy krajobraz. Niepodważalną wartością SOOŚ było także rozeznanie walorów środowiskowych związanych ze zmianami planistycznymi, bowiem inne skutki przyniesie wycięcie 30 ha priorytetowej świerczyny na torfie, inne wycięcie drągowiny sosnowej. Brak SOOŚ wyłącza z procedury organy specjalistyczne, powołane do oceny zmian planistycznych na środowisko. Co więcej, projekt tworzy furtkę nawet dla takich zmian planistycznych, które wyznaczają ramy dla realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i których realizacja może spowodować znaczące oddziaływanie na obszar Natura 2000! Wystarczy, że zmiana dotyczy niewielkiego obszaru, którego jednak projekt nie parametryzuje. Po zmianie prawa spodziewamy się realizacji tych wszystkich przedsięwzięć, których w obecnych uwarunkowaniach prawnych nie można było przeforsować.

Sztuka wykluczania

Po uwzględnieniu szkodliwej inwestycji (np. składowiska odpadów, spalarni śmieci czy przemysłowego chowu zwierząt) w planach zagospodarowania przestrzennego, przychodzi czas na zdobycie stosownych decyzji administracyjnych. Dla inwestora największą przeszkodą w wystartowaniu z biznesem są nierzadko sąsiedzi przedsięwzięcia, którzy oprotestowują projekt z uwagi na smród, zanieczyszczenie powierza i wody, spadek wartości własnej nieruchomości z uwagi na uciążliwe sąsiedztwo. Nowe prawo wyciąga rękę do inwestora, umożliwiając mu celowe wyłączenie sąsiadów z postępowań. W obecnie obowiązującym prawie stronami postępowania są najbliżsi sąsiedzi inwestycji. Nowelizacja w miejsce bezpośredniego sąsiedztwa z działką, na której zlokalizowana będzie inwestycja, wprowadza kryterium odległościowe, tj. 100 m, ale od terenu posadowienia inwestycji. Stanowi to otwarcie drogi do omijania prawa, czyli takiego lokalizowania uciążliwych inwestycji w terenie, aby wykluczyć udział społeczny z postępowań środowiskowych. Wystarczy nawet 8 hektarowa działka by zamknąć się w jej granicach ze 100 m buforem oddziaływania. Nie jest to duży teren. Średnia powierzchnia gospodarstw rolnych np. w woj. dolnośląskim to 16,72 ha, kujawsko-pomorskim 16,14 ha; zachodniopomorskim 30,78 ha.

W takiej sytuacji nawet najbliżsi sąsiedzi inwestycji nie będą uznani za stronę postępowania, a co za tym idzie nie będą mieli uprawnień do obrony swoich praw w sądzie. Co jednak, jeżeli bufor 100 m obejmie swym zasięgiem działki sąsiadów? W takiej sytuacji projekt przewidział ograniczenie aktywnego udziału stron postępowania. Jeżeli takich sąsiadów będzie więcej niż 10, urząd już nie zawiadomi nas o wszczęciu postępowania listownie, tylko sami będziemy musieli szukać informacji o inwestycji czyli np. monitorować internetowe Biuletyny Informacji Publicznej i tablice ogłoszeń gminy.

Rządzący i inwestorzy doskonale wiedzą, że jako społeczeństwo nie mamy tego w zwyczaju. O tym, że szybkość w załatwianiu spraw inwestora jest nadrzędna wobec ochrony praw i interesów lokalnych społeczności najdobitniej pokazuje kolejny zapis nowelizacji, zgodnie z którym osoby, które nie wzięły udziału w postępowaniu nie z własnej winy (bo np. zostały pominięte przez urząd nawet w wyniku zamierzonego błędu), nie będą miały już prawa do żądania wznowienia postępowania! Wykluczeni z uczestnictwa w postępowaniu będą także faktyczni właściciele nieruchomości, którzy jednak nie figurują w księgach wieczystych (np. duża część starszych mieszkańców wsi, część wspólnot leśnych i szałaśniczych w górach).

Wszystko dla inwestora

Co jeżeli jednak jakimś cudem jesteśmy stroną w postępowaniu dotyczącym uciążliwej i szkodliwej dla zdrowia i przyrody inwestycji? Czy nasze interesy będą właściwie zabezpieczone? Wszystkich ustaleń dotyczących wpływu inwestycji na przyrodę i środowisko życia ludzi dokonuje się w Raporcie środowiskowym, czyli w dokumencie przygotowywanym na zlecenie inwestora. W naszej pracy dla przyrody nie spotkaliśmy się z sytuacją, w której inwestor przyznałby się, że jego inwestycja powoduje przekroczenie norm emisji, czy znacząco negatywnie wpływa na środowisko, ponieważ z automatu przekreśla to szanse na wydanie pozytywnej decyzji. To sąsiedzi inwestycji będą więc musieli udowodnić w toku postępowania, że ich działki są narażone na szkodliwe oddziaływania inwestycji. Koszt przygotowania kontrraportu to często kilkanaście-kilkadziesiąt tysięcy złotych, niezbędna jest także profesjonalna obsługa prawna. Dla zdecydowanej większości ludzi skuteczna obrona przed uciążliwymi inwestycjami będzie więc nieosiągalna. Tak nowelizacja ustawy OOŚ przygotowana przez PiS ubezwłasnowolnia lokalne społeczności dla zysków uciążliwego biznesu.

Nowelizacja ustawy OOŚ wywołała ogromne kontrowersje społeczne i zyskała rozgłos jako Lex Investor. Jego inicjatorzy usilnie jednak przekonują, że nie ma się czego obawiać. Przyjrzyjmy się temu mechanizmowi na przykładzie wycinki Puszczy Białowieskiej czy Lex Szyszko, gdzie na sztandarach niesiono hasła ratowania lasu przed szkodnikiem i swobodnego władania własną działką. Zanim wycofano się ze szkodliwych pomysłów, zdewastowano Puszczę i dokonano rzezi drzew w miastach. Ustawa Lex Investor to kolejna odsłona tego samego procesu: ustawę OOŚ bezspornie trzeba będzie znów znowelizować, bo rażąco narusza prawo europejskie i pogłębia konflikt z KE. Zanim jednak rządzący poprawią przepisy, zliberalizowane prawo wykorzystają wszyscy ci inwestorzy, którzy nie mogli realizować swojego biznesu w obecnych uwarunkowaniach. Po Lex Szyszko w Polsce na potęgę znikały drzewa, po Lex Investor jak grzyby po deszczu po sąsiedzku będą wyrastały chlewnie, kurniki przemysłowe, spalarnie, garbarnie, składowiska odpadów. Protestów skierowanych przeciwko uciążliwym dla ludzi i przyrody inwestycjom są setki w całej Polsce.

Finał w Europie

Nowe przepisy pogłębiają problemy prawne naszego kraju i nie chodzi tu tylko o wspomnianą procedurę naruszenia Dyrektywy OOŚ. Przeciwko Polsce toczą się także trzy postępowania w Komitecie Konwencji z Aarhus w związku z ograniczaniem obywatelom praw do sądów w sprawach środowiskowych. Chodzi m.in. o plany urządzania lasów, plany łowieckie, plany gospodarowania wodami, plany ochrony powietrza. W takiej sytuacji wszelkie zmiany legislacyjne powinny zmierzać w kierunku wzmacniania udziału społeczeństwa w procesach decyzyjnych i dawać gwarancję obrony sądowej w sprawach dotyczących środowiska. Niestety dzieje się dokładnie odwrotnie, a niektóre ruchy są wręcz kuriozalne, np. nowelizacja ustawy OOŚ ponownie oddaje kompetencje wójtom, burmistrzom i prezydentom miast do wydawania decyzji środowiskowej dla własnych inwestycji, co oznacza że gmina będzie rozstrzygać we własnej sprawie. To powrót do przepisów, które zostały zmienione w 2017 r. przez rząd PiS właśnie z uwagi na naruszenie prawa UE, które zakazuje konfliktu interesów. Nowe przepisy i tak trzeba będzie zmienić, ale w międzyczasie gminy pośpiesznie zrealizują program budowy dróg samorządowych i mostów dla regionów. Dodajmy jeszcze, że za pieniądze z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, które przecież z budową dróg nie mają nic wspólnego. Interwencja z europejskimi instytucjami stojącymi na straży praworządności jest więc nieunikniona.

Sylwia Szczutkowska