Pszczoły w rzepaku, czyli jak minister rolnictwa naraża owady zapylające

Okiem prawnika

Wbrew opiniom naukowców i z naruszeniem prawa, od 2018 r. minister rolnictwa dopuszcza do stosowania w uprawach rzepaku ozimego zakazanych na terenie Unii Europejskiej środków ochrony roślin, zawierających neonikotynoidy, które szkodzą owadom zapylającym. Czy podobnie będzie w tym roku?

To miała być jedna z tych spraw, z którymi ktoś zwraca się do nas zbyt późno, a my jesteśmy zmuszeni powiedzieć, że nic już nie da się zrobić. Jednak tym razem było inaczej – skala naruszeń przepisów przerosła nasze oczekiwania (a jako organizacja specjalizująca się w prawie ochrony środowiska widzieliśmy już naprawdę dużo), a seria postępowań sądowych zainicjowanych w połowie 2018 r. wydaje się nie mieć końca. Ale po kolei.

W lutym 2018 r.¹, po kilku latach analiz, Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA) przesądził, że trzy neonikotynoidy – klotianidyna, tiametoksam oraz imidachlopryd – stosowane m.in. do zaprawiania nasion rzepaku ozimego stwarzają ryzyko (w tym wysokie) dla owadów zapylających, takich jak pszczoły dzikie i miodne oraz trzmiele. W następstwie czego 29 maja 2018 r. Komisja Europejska wydała trzy rozporządzenia wykonawcze², zakazujące jakiegokolwiek stosowania tych neonikotynoidów w uprawach na otwartych przestrzeniach, rozszerzając tym samym zakazy obowiązujące już od 2013 r., które wprowadzono wówczas ze względu na wątpliwości co do bezpieczeństwa tych substancji dla owadów zapylających.

Mniej więcej w tym samym czasie, w marcu 2018 r. (o czym dowiedzieliśmy się znacznie później), Krajowe Zrzeszenie Producentów Rzepaku i Roślin Białkowych (KZPRiRB) złożyło dwa wnioski o wydanie zezwoleń na wprowadzenie do obrotu środków ochrony roślin, zawierających dwa z wymienionych neonikotynoidów – tiametoksam oraz klotianidynę. Mimo tego, że stosowanie tych substancji w uprawie rzepaku ozimego jest zakazane od 2013 r. to istnieje teoretycznie możliwość³ ich tymczasowego (maksymalnie na 120 dni) wprowadzenia do obrotu w szczególnych okolicznościach, w przypadku gdy jest to niezbędne z uwagi na niebezpieczeństwo dla roślin, któremu nie można zapobiec za pomocą innych rozsądnych działań. KZPRiRB próbowało skorzystać z tej możliwości bezskutecznie od 2015 r. – kolejni ministrowie rolnictwa, wskazując na stanowisko Komisji Europejskiej, a także niepotwierdzone wtedy jeszcze wątpliwości EFSA dot. bezpieczeństwa neonikotynoidów dla zapylaczy, odmawiali dopuszczenia wnioskowanych środków do obrotu. Podobny finał znalazły wnioski z marca 2018 r. – ówczesny minister rolnictwa Krzysztof Jurgiel, odmawiając udzielenia odstępstwa, powołał się w swoich decyzjach z 7 maja 2018 r.⁴ wprost na wyniki najnowszych analiz EFSA, które przesądziły o szkodliwości wspomnianych substancji. Dodatkowo minister wskazał, że co prawda bez wykorzystania zapraw neonikotynoidowych uprawa rzepaku ozimego jest utrudniona (co – jak potwierdzają sami producenci – łączy się przede wszystkim z wyższymi kosztami zabiegów ochronnych), ale w żadnym wypadku nie jest niemożliwa. Oznacza to w istocie, również z uwagi na to, że wnioski co roku dotyczą niemal identycznego zakresu zastosowania danej substancji, że trudno mówić o zaistnieniu szczególnych okoliczności, które uprawniałyby ministra do wydania zezwolenia.

Wydawało się, że wydanie wspomnianych decyzji, które zresztą nie zostały zaskarżone, powinno definitywnie zamknąć temat. Nic jednak bardziej mylnego. W czerwcu 2018 r. dochodzi do zmiany na stanowisku ministra rolnictwa – Krzysztofa Jurgiela zastępuje Jan Krzysztof Ardanowski. KZPRiRB, mimo posiadania ostatecznych decyzji odmawiających wprowadzenia na rynek zapraw neonikotynoidowych, próbuje jeszcze raz i składa najpierw w dniu 3 lipca 2018 r. wnioski o dopuszczenie dokładnie tych samych środków ochrony roślin, na które nie otrzymało zgody w marcu, a następnie, w dniu 9 lipca 2018 r., składa dodatkowy wniosek dotyczący trzeciego środka, zawierającego tiametoksam. Odpowiednio 9 lipca⁵ i 13 lipca 2018 r.⁶ nowy minister rolnictwa, naruszając standardy obowiązujące w państwie prawa, wydaje łącznie trzy decyzje zezwalające na wprowadzenie do obrotu szkodliwych dla pszczół substancji. Co ważne, środki mogły być wprowadzane do obrotu tylko przez 120 dni, jednak mogą być składowane i stosowane przez kolejne 18 miesięcy, tj. do maja 2020 r.

Czego dotyczą te naruszenia? Po pierwsze, zezwolenia na nadzwyczajne wprowadzenie do obrotu środków w sytuacji braku szczególnych ku temu okoliczności, a także zasadniczych wątpliwości prawnych, czy w ogóle można wydać zezwolenie dotyczące substancji wprost zakazanych rozporządzeniami wykonawczymi KE. Po drugie, braku wzmianki o szkodliwości tych środków dla owadów zapylających i pominięcia analiz EFSA z lutego 2018 r., a także braku przeprowadzenia własnej oceny ryzyka dla zapylaczy. Po trzecie, wydania decyzji w tych samych, zakończonych już prawomocnie sprawach (wnioski z 3 lipca 2018 r. dotyczyły tych samych substancji, w większości tych samych szkodników i obejmowały podobny okres, co wnioski z marca 2018 r.). I po czwarte w końcu, co początkowo pozwoliło nam na podjęcie skutecznych działań prawnych, wydania zezwoleń bez wcześniejszego uzyskania obowiązkowych opinii ministrów zdrowia i środowiska. Co prawda, minister rolnictwa wystąpił do tych organów o opinię, jednocześnie jednak bez podstawy prawnej skracając termin na ich sporządzenie z dwóch tygodni do jednego dnia.

Do czego te opinie są w ogóle potrzebne? Zdaniem ministra rolnictwa zapewne do niczego, skoro wydał zezwolenia bez nich. Prawodawca jednak bardzo często uzależnia wydanie decyzji przez jeden organ uzyskaniem opinii od innych organów. Dzieje się tak w sprawach, które wykraczają merytorycznie poza kompetencje, wiedzę i doświadczenie pracowników decydującego organu. Opinie te najczęściej nie są wiążące i organ główny ma możliwość wydania rozstrzygnięcia przeciwnego niż to, które by z nich wynikało. Jednak w takiej sytuacji musi bardzo dobrze uzasadnić swoje stanowisko i wskazać dlaczego nie zgadza się z organem opiniującym, który zna się przecież na danej kwestii lepiej od niego. W wypadku środków ochrony roślin minister rolnictwa nieposiadający wystarczających kompetencji w zakresie ochrony zdrowia ludzi i środowiska (w tym owadów zapylających) ma obowiązek zapytać o zdanie odpowiednich ministrów. Co bardzo istotne, ministrowie ci w późniejszym terminie przedstawili swoje opinie – minister środowiska negatywną, z uwagi na wątpliwości co do bezpieczeństwa zapylaczy (czyli co również znamienne opartą na ustaleniach EFSA sprzed 2018 r.), minister zdrowia pozytywną, z uwagi na brak zagrożenia dla ludzi (co interesujące neonikotynoidy znajdują się w znaczącej liczbie miodów na świecie⁷), ale z zastrzeżeniem, że wnioskowane środki ochrony roślin – jak wynika z analizy EFSA z lutego 2018 r. – stwarzają zagrożenie dla pszczół.

Wspomniane naruszenia w postaci wydania decyzji w sprawie już raz zakończonej, a także nieuzyskania wymaganych prawem opinii innych ministrów stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności wydanych zezwoleń lub też do wznowienia postępowań, w których zostały one wydane. Problem polega jednak na tym, że organem właściwym w obu tych przypadkach jest minister rolnictwa, który nie kwapi się by ze swoich uprawnień skorzystać, mimo tego, że usilnie próbują „namówić” go do tego sądy.

Do tej pory Fundacja Greenpeace Polska, którą wspieramy w tej sprawie, spotykała się z ministrem czterokrotnie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie i cztery razy wygrała (ostatni raz w lutym 2020 r.). Kolejne rozprawy przed sądami administracyjnymi czekają na swoją kolej. W sprawie tej wypowiadał się również Sąd Rejonowy dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie, który nakazał prokuraturze, chcącej odmówić wszczęcia postępowania karnego, dogłębne zbadanie sprawy.

Jeszcze nie wiadomo czy w tym roku minister również wyda zezwolenie na wprowadzenie do obrotu zapraw zawierających neonikotynoidy. Do 16 marca 2020 r., jak twierdzi ministerstwo rolnictwa, wniosek od KZPRiRB nie wpłynął. Tymczasem sprawie wydawania zezwoleń zaczęła się również przyglądać Komisja Europejska, która nie zgodziła się na nie w tym roku w Rumunii i Litwie⁸. Istnieje zatem nadzieja, że owady zapylające będą bezpieczniejsze.

Bartosz Kwiatkowski

Bartosz Kwiatkowski – prawnik specjalizujący się w prawie karnym, prawie ochrony środowiska i przejrzystości życia publicznego. Od 2017 r. dyrektor Fundacji Frank Bold.