I co dalej z tą wodą?

W związku z coraz częściej występującą suszą, problemy z wodą w Polsce stały się bardziej widoczne i dostrzegane są przez coraz większą liczbę ludzi. W tym kontekście warto się zastanowić, jak wygląda kwestia ochrony naszych wód od strony porządku prawnego.

Podstawowym aktem prawnym w Unii Europejskiej regulującym kwestię wód jest Ramowa Dyrektywa Wodna¹ (RDW). Dyrektywa ta, uchwalona w 2000 r., wprowadziła bardzo kompleksowy, aczkolwiek ogólny, system oceny, zarządzania, ochrony i poprawy jakości zasobów wodnych w całej Unii Europejskiej. Zgodnie z jej założeniami wszystkie rzeki, jeziora, czy wody podziemne zostały podzielone na mniejsze części, zwane jednolitymi częściami wód powierzchniowych lub podziemnych. Dyrektywa przewidywała, że państwa członkowskie powinny były dokonać oceny stanu wszystkich części wód i przyznać im jeden z trzech możliwych stanów: bardzo dobry, dobry lub poniżej dobrego. Podstawowym założeniem RDW było posiadanie do 2015 r. przez wszystkie części wód powierzchniowych i podziemnych w Unii Europejskiej co najmniej stanu dobrego. Stan wód, do którego należało zmierzać, określony został jako cel środowiskowy. Państwa członkowskie miały zatem zmierzać do osiągnięcia celu środowiskowego przez każdą z jednolitych części wód powierzchniowych lub podziemnych, który miał polegać na osiągnięciu co najmniej stanu dobrego oraz na niepogarszaniu stanu dotychczasowego (nawet jeżeli był to stan bardzo dobry).

Aby móc zrealizować założenia dyrektywy, państwa członkowskie zobowiązane zostały do opracowania obszernych dokumentów (zwanych planami gospodarowania wodami) dla wszystkich dorzeczy osobno, w których miały opisać każdą jednolitą część wód powierzchniowych lub podziemnych, wskazać jej aktualny stan i cel środowiskowy oraz m.in. ocenić, czy osiągnięcie tego celu jest zagrożone. Plany te podlegają aktualizacji przez państwa członkowskie co 6 lat.

Niestety, z raportu przygotowanego przez Europejską Agencję Środowiska² pt. „Wody europejskie. Ocena stanu i presji 2018”³ wynika, że tylko 40% wszystkich wód powierzchniowych w Unii Europejskiej osiągnęło co najmniej dobry stan/potencjał, zaś zaledwie 38% wód powierzchniowych osiągnęło co najmniej dobry stan chemiczny. Nieco lepiej sytuacja kształtuje się w przypadku wód podziemnych – co najmniej dobry stan chemiczny osiągnęło 74% wszystkich wód podziemnych, 89% zaś co najmniej dobry stan ilościowy. W pozostałym zakresie państwa członkowskie, w tym zwłaszcza Polska, skorzystały z wielu odstępstw przewidzianych przez RDW, które umożliwiły m.in.:

• przesunięcie terminu osiągnięcia zamierzonego stanu dobrego do 2021 r. lub do 2027 r.,
• wyznaczenie łagodniejszego celu niż stan dobry dla określonej jednolitej części wód z uwagi na warunki wskazane w dyrektywie,
• niezastosowania się do wymogów wynikających z dyrektywy w zakresie obowiązku osiągnięcia dobrego stanu z uwagi np. na wyjątkowo ważną inwestycję, która negatywnie wpływa na daną jednolitą część wód powierzchniowych lub podziemnych.

Wobec tego powstaje pytanie, w jaki sposób plany gospodarowania wodami oddziałują na „normalne życie”? Otóż teoretycznie wszystkie działania zarówno organów władz publicznych, jak i obywateli, powinny być zgodne z założeniami i celami planów gospodarowania wodami, gdyż przyjmowane są one w drodze rozporządzeń i stanowią prawo powszechnie obowiązujące. Zatem wszelkie wydawane akty, takie jak decyzja środowiskowa, pozwolenie zintegrowane czy pozwolenie wodnoprawne powinny uwzględniać założenia planów gospodarowania wodami. Jeżeli jakaś inwestycja będzie uniemożliwiać osiągnięcie zamierzonego w planie gospodarowania wodami celu środowiskowego, wówczas właściwe organy władzy publicznej powinny odmówić wydania stosownej decyzji umożliwiającej realizację przedsięwzięcia czy odmówić zgody na funkcjonowanie danej instalacji. Dodatkowo postanowienia planów gospodarowania wodami powinny być uwzględniane w procesach planistycznych związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Jeżeli określona inwestycja wpłynie negatywnie na możliwości osiągnięcia celów środowiskowych określonych w planach gospodarowania wodami, to nie powinna ona zostać wprowadzona do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Co więcej, jeżeli nie ma możliwości osiągnięcia określonego celu środowiskowego, właściwe organy władzy publicznej powinny dokonać przeglądu wydanych pozwoleń wodnoprawnych/zintegrowanych i w razie konieczności takiego działania dla osiągnięcia zamierzonego stanu wód, podjąć decyzję o ich cofnięciu. Niestety praktyka pokazuje, że taka sytuacja ma miejsce bardzo rzadko. Wiele podmiotów funkcjonuje w tożsamy sposób pomimo tego, że dowody naukowe wskazują, że przy ich niezmienionej działalności nie będzie możliwe osiągnięcie celów środowiskowych ustalonych w planach gospodarowania wodami. Dla wielu jednolitych części wód powierzchniowych czy podziemnych dotychczasowe plany gospodarowania wodami przewidziały termin osiągnięcia dobrego stanu na 2021 r. Jednakże analiza działań organów władzy publicznej prowadzi do wniosku, że obawa o osiągnięcie tych celów jest uzasadniona. Wydaje się, że negatywny stan środowiska i brak możliwości jego poprawy nie jest wystarczającym powodem dla organów władzy publicznej do podjęcia niezbędnych działań, które będą polegały na ograniczeniu negatywnej działalności podmiotu, tj. na cofnięciu wydanych pozwoleń wodnoprawnych czy zintegrowanych. Niestety bez stanowczych działań poprawa stanu wód nie będzie możliwa.

Nasz kraj zdaje się mieć inny pomysł na poprawę stanu wód. Kryteria, od których zależy określenie stanu wód, do tej pory uregulowano w Rozporządzeniach Ministra Środowiska z 2015 r. i 2016, osobno dla wód podziemnych⁴, i osobno dla wód powierzchniowych⁵. Rozporządzenia te zostały w 2019 r. uchylone i zastąpione przez nowe akty prawne⁶. Istotnej zmiany dokonano w stosunku do wód powierzchniowych. Nowe przepisy przewidują od 2022 r. zupełnie nowy sposób klasyfikacji jednolitych części wód powierzchniowych oraz, co ważniejsze, wprowadzają nowe kryteria ustalania stanów wód. Wstępna analiza ekspercka wskazuje, że w przypadku wielu jednolitych części wód powierzchniowych kryteria, których spełnienie jest niezbędne do osiągnięcia stanu dobrego zostały istotnie złagodzone. Dzięki tej zmianie od 2022 r. w Polsce przybędzie sporo wód o dobrym stanie. Wydaje się, że rzeczywista poprawa stanu wód byłaby zdecydowanie bardziej pożądanym działaniem niż jego sanacja wyłącznie na papierze.

Jak już zostało wcześniej wspomniane, plany gospodarowania wodami są aktualizowane co 6 lat. Obecnie jesteśmy na końcowym etapie obowiązywania poprzedniej wersji planów, które funkcjonować będą do końca 2021 r. W tej chwili toczą się prace nad aktualizacją planów. Do 18 czerwca 2020 r. trwały konsultacje dokumentu „Istotne problemy gospodarki wodnej”. Dokument ten ma określać najbardziej istotne problemy wód w Polsce, tak aby móc w przyszłości wskazać w stosunku do nich odpowiednie działania naprawcze. Co więcej, stworzy on podwaliny pod aktualizację planów gospodarowania wodami, które będą obowiązywać od 2022 r. Konsultacje samych projektów nowych planów gospodarowania wodami zaplanowane są na przełom 2020 i 2021 r. Wszyscy zainteresowani obywatele mogą wziąć aktywny udział w konsultacjach i przedstawić swoje uwagi. Pozostaje mieć nadzieję, że podmioty odpowiedzialne za opracowanie planów dołożą wszelkich starań, aby cele w nich określone były ambitne, odstępstwa ograniczono do niezbędnego minimum i przyznawano wyłącznie w sytuacjach faktycznie spełniających wymogi prawne, zaś wskazane działania naprawcze rzeczywiście zmierzały do poprawy stanu środowiska.

Dominika Bobek

Dominika Bobek – radca prawny w Fundacji Frank Bold, specjalizująca się w prawie ochrony środowiska