Kontrolowanie pozwoleń wodnoprawnych – sprawa beznadziejna?

Okiem prawnika

Prawo wodne¹ wyłącza możliwość udziału organizacji społecznych w postępowaniach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych, nawet jeśli uczestnictwo takiej organizacji byłoby uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny². Zakres spraw objętych wyłączeniem jest bardzo szeroki i odnosi się do wszystkich postępowań mających za przedmiot zgody wodnoprawne (w tym pozwolenia wodnoprawne). Regulacja ta jest konsekwencją wprowadzenia znowelizowanej ustawy Prawo wodne, która weszła w życie 1 stycznia 2018 r. Czy jednak rzeczywiście ustawa nie daje organizacjom społecznym żadnych możliwości działania w celu doprowadzenia do przestrzegania przez podmioty gospodarcze standardów ochrony środowiska wodnego? Czy da się znaleźć „furtkę” umożliwiającą organizacji społecznej zainicjowanie pewnych działań? Przyjrzyjmy się najistotniejszym instrumentom prawnym przewidzianym w Prawie wodnym, które służą weryfikacji istniejących już pozwoleń i zastanówmy się, w jaki sposób mogą one zostać praktycznie wykorzystane przez organizacje ekologiczne zaniepokojone oddziaływaniem zakładów posiadających pozwolenia wodnoprawne na szeroko pojęte wody.

I. Kontrola gospodarowania wodami

Procedurą, na której wszczęcie organizacje społeczne mają największy wpływ, jest kontrola gospodarowania wodami. Organy prowadzące kontrolę (Wody Polskie³) są zobowiązane współdziałać z organizacjami społecznymi w jej wykonywaniu⁴. Współdziałanie polega m.in. na rozpatrywaniu wniosków o przeprowadzenie kontroli oraz na wymianie informacji o wynikach kontroli. Organizacje społeczne mają więc formalne narzędzie do żądania wszczęcia kontroli. Dotyczy ona m.in. przestrzegania warunków ustalonych w pozwoleniach wodnoprawnych⁵, a organom ją przeprowadzającym przyznano szereg narzędzi usprawniających kontrolę np. prawo wstępu na teren kontrolowanej nieruchomości przez całą dobę (wraz z rzeczoznawcami, niezbędnym wyposażeniem itp.), przeprowadzania wszelkich niezbędnych pomiarów i badań, przesłuchiwania osób, żądania informacji, prawo pełnego wglądu do dokumentacji przedsiębiorstwa oraz możliwość nakładania grzywny w drodze mandatu karnego⁶. W efekcie kontroli gospodarowania wodami organ może:

• wydawać zarządzenia pokontrolne – które co prawda nie mają formy decyzji administracyjnej, ale są dla ich adresatów wiążące; kontrolowany, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, jest obowiązany powiadomić organ wykonujący kontrolę o realizacji zaleceń wskazanych w tym zarządzeniu; zarządzenia pokontrolne mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego;
• wystąpić do właściwego organu z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego przewidzianego przepisami ustawy – moim zdaniem – organ może (jeżeli uzasadniają to wyniki kontorli gospodarowania wodami) m.in. zawnioskować o dokonanie dodatkowego przeglądu pozwolenia wodnoprawnego⁷, a negatywne wyniki tego przeglądu mogą doprowadzić nawet do ograniczenia lub cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego⁸;
• nałożyć grzywnę w drodze mandatu karnego za wykroczenia określone w przepisach p.w.;
• organ może ponadto wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego lub innego przewidzianego prawem postępowania wobec osób odpowiedzialnych za dopuszczenie do uchybień⁹.

II. Dodatkowy przegląd pozwoleń wodnoprawnych

Istotnym postępowaniem, które przewiduje Prawo wodne jest tzw. dodatkowy przegląd pozwoleń wodnoprawnych. Organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego przeprowadza dodatkowy przegląd¹⁰ jeżeli wyniki monitoringu wód lub inne dane wskazują, że jest zagrożone osiągnięcie celów środowiskowych. Niestety, właściwy organ administracyjny nie ma kompetencji do samodzielnego zadecydowania o wszczęciu dodatkowego przeglądu pozwoleń. Może to nastąpić dopiero w sytuacji, gdy minister właściwy do spraw gospodarki wodnej¹¹ stwierdzi, że jest zagrożone osiągnięcie celów środowiskowych. Wymóg ten znacznie utrudnia organizacji społecznej zainicjowanie dodatkowego przeglądu pozwoleń. Organizacja może złożyć wniosek do ministra o wydanie dyspozycji właściwym organom do dokonania dodatkowego przeglądu na podstawie art. 241 kodeksu postępowania administracyjnego¹². Prawo wodne nie przewiduje w tym zakresie innego mechanizmu działania. Dane z monitoringu wód wskazujące na zagrożenie osiągnięcia celów środowiskowych powinny stanowić element uzasadnienia wniosku organizacji. Warto wystąpić o aktualne wyniki monitoringu wód i zweryfikować czy uzasadniają stanowisko, że zagrożone jest osiągnięcie celów środowiskowych przewidzianych w Planie Gospodarowania Wodami. Na marginesie warto przypomnieć, że monitoring wód jest przeprowadzany przez Główny Inspektorat Ochrony Środowiska w celu pozyskania informacji o stanie wód (powierzchniowych, podziemnych, obszarów chronionych) na potrzeby planowania w gospodarowaniu wodami oraz oceny osiągania celów środowiskowych. Wyniki monitoringu wód może pozyskać każdy – w tym organizacja społeczna – w trybie dostępu do informacji o środowisku¹³.

Warto pamiętać, że dodatkowy przegląd pozwoleń wodnoprawnych może zostać wszczęty również na podstawie innych danych niż monitoring wód, jeśli wskazują, że jest zagrożone osiągnięcie celów środowiskowych¹⁴. Takimi danymi mogą być również opinie naukowe oparte na pomiarach stanu i jakości wód. Wynik dodatkowego przeglądu pozwolenia w połączeniu z danymi z monitoringu wód jest przesłanką do wszczęcia procedury prowadzącej do cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego bez odszkodowania¹⁵, co stanowi już istotny element nacisku na przedsiębiorców posiadających pozwolenia wodnoprawne. Niestety, wniosek organizacji nie jest dla ministra wiążący, a nawet w wypadku wszczęcia dodatkowego przeglądu pozwoleń organizacja nie uzyskuje statusu strony takiego postępowania.

III. Cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego bez odszkodowania

Przepisy Prawa wodnego przewidują kilka podstaw, uzasadniających cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego bez odszkodowania¹⁶. Istotne z punktu widzenia organizacji społecznej będą następujące przyczyny. Po pierwsze, jeżeli nastąpiło zagrożenie osiągnięcia celów środowiskowych i jest to uzasadnione danymi z monitoringu wód oraz wynikami dodatkowego przeglądu pozwoleń wodnoprawnych. Należy pamiętać, że aby możliwe było cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia w tym trybie konieczne jest spełnienie wskazanych przesłanek jednocześnie. Warto więc uzyskać wyniki monitoringu wód, zainicjować przeprowadzenie dodatkowego przeglądu pozwolenia wodnoprawnego lub ustalić, czy takie postępowanie się toczyło i następnie ocenić, czy nastąpiło zagrożenie osiągnięcia celów środowiskowych. Jest to ścieżka teoretycznie możliwa, ale w praktyce trudna do realizacji i złożona. Przy wsparciu jej działaniami kampanijnymi nie jest jednak wykluczone, że przyniesie pożądany rezultat.

Cofnięcie pozwolenia bez odszkodowania może również nastąpić w sytuacji, gdy zakład nie realizuje przedsięwzięć ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko, ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Wobec tego, oprócz posiadania aktualnego pozwolenia wodnoprawnego danego przedsiębiorstwa, organizacja społeczna chcąca zweryfikować/skontrolować działalność takiego zakładu powinna również zawnioskować do organu (Wód Polskich, Marszałka Województwa lub Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska) o przekazanie wyników pomiarów ilości pobieranych wód oraz ilości i jakości ścieków¹⁷, które należy następnie porównać z zapisami pozwolenia wodnoprawnego. W przypadku ustalenia, że zakład nie realizuje w rzeczywistości obowiązków, które ograniczają negatywne oddziaływanie na środowisko nałożonych na niego w pozwoleniu, wniosek o cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia będzie uzasadniony. Cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia z każdej z wyżej wymienionych przyczyn może nastąpić na wniosek organizacji społecznej złożony w trybie art. 241 kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy Prawa wodnego wyłączają jednak udział organizacji w takim postępowaniu.

Prawo wodne niewątpliwie przewiduje instrumenty kontroli pozwoleń wodnoprawnych, ale jednocześnie odsuwa od udziału w jej sprawowaniu organizacje społeczne. Teoretycznie organizacje mają możliwość – poprzez składanie opisanych wniosków, pozyskiwanie dokumentów i nagłaśnianie problemów – wpłynięcia na organy w celu zainicjowania konkretnych działań, ale powodzenie tych kroków zależy w głównej mierze od dobrej woli i zaangażowania organów administracyjnych. Wypracowanie partnerskich relacji pomiędzy organami a organizacjami zdaje się kluczem do przełamania barier legislacyjnych. Barier, które należy ocenić jednoznacznie negatywnie.

Magdalena Ukowska

Magdalena Ukowska – radczyni prawna Fundacji Frank Bold, specjalizująca się w prawie ochrony środowiska.