Znikające obowiązki ministra klimatu i środowiska, czyli o rozporządzeniach których nie ma (i nie będzie?)

Okiem prawnika

Ustawa Prawo ochrony środowiska obliguje ministra klimatu i środowiska¹ do wydania – samodzielnie lub wspólnie z innymi organami – łącznie 58 rozporządzeń. 39 spośród nich ma charakter obligatoryjny, zaś 19 minister może wydać, gdy zaistnieje taka potrzeba. Historia dwóch rozporządzeń jest szczególna, przede wszystkim dlatego, że być może nigdy – wbrew obowiązkowi – nie zostaną wydane.

Rozporządzenie odorowe

Historia pierwszego z nich rozpoczyna się 28 lipca 2005 r., kiedy weszła w życie ustawa z dnia 18 maja tego samego roku zmieniająca m.in. Prawo ochrony środowiska (POŚ)². Ustawa ta dodała do art. 222 POŚ ust. 5, wprowadzając dla ówczesnego ministra środowiska obowiązek wydania rozporządzenia, w którym miano określić wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu i metody oceny zapachowej jakości powietrza, czyli tzw. rozporządzenia odorowego. Regulacja ta była oczekiwana przez wiele osób, w szczególności bezpośrednio dotkniętych sąsiedztwem zakładów przemysłowych czy ferm hodowlanych, emitujących odory utrudniające codzienne życie. 

Rzecznik Praw Obywatelskich wskazywał, że „często zapach z ferm przemysłowych jest tak uciążliwy, że nie daje się otwierać okien czy spędzać czasu na powietrzu w promieniu wielu kilometrów od fermy”, a z powodu braku odpowiednich przepisów „nie mierzy się uciążliwości tych inwestycji – smrodu, rozmnażających się gryzoni i much, problemów ujęć wody, spadku wartości nieruchomości itd.”. Najwyższa Izba Kontroli wnioskowała do ministra środowiska o „przyśpieszenie działań we współpracy z właściwymi ministrami w celu doprowadzenia do przyjęcia skutecznych uregulowań prawnych dotyczących przeciwdziałania uciążliwości zapachowej”. Takie same rekomendacje formułowały również organizacje pozarządowe, w tym Fundacja Frank Bold. Problem polega jednak na tym, że przedstawione stanowiska nie pochodzą z 2005 r. – wniosek NIK został sformułowany w 2014 r.³, opinia RPO w 2018 r.⁴, a rekomendacja Fundacji Frank Bold została po raz ostatni opublikowana w 2020 r.⁵ Jak to możliwe, że rozporządzenie odorowe – mimo istniejącego obowiązku – nie zostało wydane przez kolejnych ministrów odpowiedzialnych za resort środowiska od 16 lat?

19 października 2005 r., czyli po niespełna trzech miesiącach od wejścia w życie art. 222 ust. 5 POŚ, wpłynął do Sejmu projekt kolejnej ustawy nowelizującej prawo ochrony środowiska⁶. W projekcie tym dodano do ww. przepisu jedno słowo, które pozwala do dzisiaj kolejnym ministrom środowiska i klimatu nie wydawać rozporządzenia odorowego: dotychczasowy zwrot „minister określi” zastąpiono zwrotem „minister może określić”. W jaki sposób uzasadniono tę fundamentalną zmianę? Lakonicznie i bez głębszej refleksji: „Określenie takich standardów nie jest wymagane przez prawo wspólnotowe. Dlatego też wyznaczenie wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu powinno być uznaniowe”. Sam brak istnienia obowiązku w prawie unijnym dla wprowadzenia danej regulacji w żadnym wypadku nie oznacza, że państwo członkowskie nie może we własnym zakresie takiego obowiązku wprowadzić. Tym bardziej w sytuacji, gdy powinien on być odpowiedzią na realny problem środowiskowy. Zmieniony art. 222 ust. 5 POŚ wszedł w życie 29 czerwca 2006 r. i obowiązuje do dzisiaj.

Przez lata kolejni ministrowie, nie wprowadzając rozporządzenia, zasłaniali się brakiem technicznych możliwości określenia wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu i metod oceny zapachowej jakości powietrza. Mimo to toczyły się prace legislacyjne nie tyle dotyczące wydania rozporządzenia, ile wprowadzenia odrębnej ustawy odorowej. Rozpoczęto je w 2008 r. i nie zakończono do dzisiaj. Ich ostatni widoczny etap miał miejsce w lipcu 2019 r., gdy na komisji prawniczej w ramach rządowego procesu legislacyjnego analizowano projekt ustawy o minimalnej odległości dla planowanego przedsięwzięcia sektora rolnictwa, którego funkcjonowanie może wiązać się z ryzykiem powstawania uciążliwości zapachowej⁷. Zgodnie z wykazem prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów planowany termin przyjęcia projektu przez Radę Ministrów to I kwartał 2021 r.⁸ Nic nie wskazuje jednak na to, że zostanie on dotrzymany.

Rozporządzenie dotyczące poważnych awarii przemysłowych

W Ministerstwie Klimatu i Środowiska trwają obecnie prace nad ustawą, dzięki której z prawa ochrony środowiska zniknie kolejny od lat nierealizowany obowiązek wydania rozporządzenia, tym razem dotyczące poważnych awarii przemysłowych. Zgodnie z wprowadzonym w 2015 r. art. 73a POŚ minister klimatu ma obowiązek, kierując się potrzebą zapewnienia wysokiego poziomu ochrony ludzi i środowiska, wydać rozporządzenie, w którym określi⁹:

• sposób ustalania bezpiecznej odległości, zakładów przemysłowych od innych budynków,
• rodzaje poważnych awarii przemysłowych, których potencjalne skutki należy uwzględnić przy ustalaniu tej odległości, oraz
• parametry graniczne oddziaływania potencjalnych skutków poważnych awarii przemysłowych, które należy uwzględnić przy ustalaniu tej odległości.

W opublikowanym 22 lutego 2021 r. projekcie ustawy zmieniającej POŚ przedstawiono propozycję zmiany art. 73a w znany już sposób: dotychczasowy zwrot „minister określi” ma zostać zastąpiony zwrotem „minister może określić”¹⁰.

W normalnych okolicznościach być może proponowana zmiana nie oznaczałaby, że minister klimatu i środowiska ma zamiar unikać wydania rozporządzenia. Niestety, okoliczności w tej sprawie na to nie wskazują:

1. Mimo tego, że art. 73a obowiązuje od 6 października 2015 r. do dzisiaj minister nie wypełnił swojego obowiązku i nie wydał rozporządzenia. Oznaczać to może, że Polska narusza dyrektywę w sprawie kontroli zagrożeń poważnymi awariami związanymi z substancjami niebezpiecznymi, której implementacja była powodem dodania art. 73a. Chociaż samo Ministerstwo twierdzi, że „planowane do wydania rozporządzenie nie stanowi transpozycji przepisów prawa wspólnotowego, zatem kwestia jego opracowania i terminu jego wejścia w życie nie wiąże się z ewentualnym naruszeniem tego prawa”.
2. Projekt ustawy, w którym zmienia się treść art. 73a nie ma nic wspólnego z awariami przemysłowymi i ustalaniem bezpiecznej odległości. Dotyczy on map hałasu. Zmiana art. 73a to typowa „wrzutka legislacyjna”, gdy pod pretekstem zmiany innych przepisów próbuje się przy okazji znowelizować przepisy niewygodne dla rządzących.
3. Podobne zmiany były już wprowadzane w przeszłości w przypadku opisanego wyżej rozporządzenia odorowego i zostały wykorzystane do odwlekania w czasie wprowadzenia nowych regulacji.

Wszystko wskazuje na to, że ten sam los, co nieuregulowanych od ponad półtorej dekady norm odorowych, czeka rozporządzenie dotyczące awarii przemysłowych. Ministerstwo proponując fakultatywność wydawania rozporządzenia dotyczącego awarii przemysłowych wskazuje, że jest to związane ze złożoną materią tego uregulowania, brakiem jednoznacznego merytorycznego stanowiska autorytetów w przedmiotowej materii oraz faktem, że w żadnym z państw członkowskich nie została przedmiotowa kwestia w pełni uregulowana. Szczególnie zastanawia ostatni z przedstawionych argumentów skłaniając do pytania, dlaczego w ciągu ostatnich 6 lat nie udało się tej kwestii uregulować choćby częściowo. Niemniej, Ministerstwo twierdzi, że zmiana art. 73a nie spowoduje „powstrzymania dotychczas toczących się prac legislacyjnych, lecz wyeliminuje presję czasu, co wpłynie pozytywnie na możliwość pełniejszego, z merytorycznego punktu widzenia, rozpoznania złożonej materii rozporządzenia i w konsekwencji na wybór najlepszych rozwiązań”. Miejmy nadzieję, że wybór ten nastąpi wcześniej niż w przypadku rozporządzenia odorowego i nie będziemy czekać na rozporządzenia dot. awarii przemysłowych do 2030 r., tym bardziej, że obecnie próżno szukać śladu po rzekomo toczących się pracach legislacyjnych – brak jest jakichkolwiek wzmianek na temat tego aktu prawnego zarówno na stronach Rządowego Procesu Legislacyjnego, jak również w wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów.

Bartosz Kwiatkowski

Bartosz Kwiatkowski – prawnik, dyrektor Fundacji Frank Bold.