Nowe kopalnie węgla – polska metoda na dekarbonizację?

Okiem prawnika

W dobie postępujących zmian klimatycznych, porozumień międzynarodowych zmierzających do ograniczenia emisji gazów cieplarnianych oraz zobowiązań w ramach Unii Europejskiej dotyczących neutralności klimatycznej, w Polsce w dalszym ciągu są wydawane koncesje na wydobywanie węgla kamiennego.

W listopadzie 2020 r. Minister Klimatu i Środowiska udzielił koncesji na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża Brzezinka 3 położonego w Mysłowicach na Śląsku. Taka decyzja wydaje się niezrozumiała w świetle planów dekarbonizacji polskiej gospodarki, zwłaszcza, że węgiel z tego złoża według zapowiedzi inwestora ma być sprzedawany indywidualnym nabywcom z przeznaczeniem do małych instalacji grzewczych. Koncesja została udzielona na okres 35 lat, natomiast zgodnie z Polityką Energetyczną Polski do 2040 r.¹ spalanie węgla w gospodarstwach domowych ma zostać wyeliminowane – do 2030 r. w miastach, zaś do 2040 r. na terenach wiejskich. Jakie są zatem racjonalne przesłanki dla udzielenia takiej koncesji? Czy udzielanie nowych koncesji na wydobycie węgla kamiennego jest uzasadnione w świetle zasad prawa ochrony środowiska, mając na uwadze postępujący kryzys klimatyczny i zobowiązania Polski w zakresie neutralności klimatycznej?

Wydobycie kopalin w Polsce jest szczegółowo uregulowane w szeregu aktów prawnych. Podstawowymi ustawami w tym zakresie są Prawo ochrony środowiska² (POŚ) oraz Prawo geologiczne i górnicze³ (PGG). Ustawy te traktują kopaliny jako element środowiska (taki jak powietrze, powierzchnia ziemi, woda czy klimat), a zatem obejmują je ochroną na zasadach określonych w szeroko rozumianym prawie środowiskowym. Kopaliny, jak wiele innych elementów środowiska, pomimo swojej nieocenionej roli przyrodniczej mają również istotne znaczenie gospodarcze. W wyniku ludzkiej działalności w obszarze wydobycia kopalin występuje konieczność zrównoważenia tych dwóch, przeciwstawnych, potrzeb. Z jednej strony konserwacja i zachowanie zasobów przyrodniczych, z drugiej konieczność zaspokojenia potrzeb ludzi na wszelkiego rodzaju kruszec czy też węgiel celem zapewnienia nieprzerwanej dostawy energii elektrycznej oraz ciepła.

Prawo ochrony środowiska cechuje się właściwymi sobie zasadami ogólnymi, wyrażonymi w prawie międzynarodowym, unijnym oraz krajowym. Zasady te w prawie ochrony środowiska można rozumieć jako generalne wyznaczniki, swoisty kompas, do tworzenia przepisów prawa, a także ich interpretacji i stosowania. Konstytucja wprost wyraża niektóre z tych zasad, kolejnymi źródłami są POŚ oraz ustawa ocenowa⁴.

Przy wydawaniu koncesji na wydobywanie kopalin zastosowanie znajdą liczne zasady wynikające z obowiązującego prawa ochrony środowiska, niektóre z nich mogą stanowić szczególne wyzwanie, bądź ograniczenie dla ustawodawcy i organów wykonawczych.

Zasada zrównoważonego rozwoju

Konstytucja RP w art. 74 ust 1 nakłada na władze publiczne obowiązek zapewnienia bezpieczeństwo ekologicznego współczesnemu i przyszłym pokoleniom. W przepisie tym została wyrażona zasada zrównoważonego rozwoju, która zakłada, że przy gospodarowaniu elementami przyrody należy mieć na uwadze potrzeby zarówno współczesnego człowieka, jak i przyszłych pokoleń. W przypadku węgla kamiennego zasadę tą można rozumieć dwuwymiarowo. Po pierwsze, wydobywając kopaliny należy mieć na uwadze ewentualne potrzeby przyszłych pokoleń oraz zachowanie dla nich złóż, które będą mogły wykorzystywać do własnych celów. Po drugie, w związku z tym, że spalanie węgla powoduje wzrost stężenia gazów cieplarnianych w atmosferze, udzielenie koncesji na jego wydobycie pośrednio przyczynia się do kryzysu klimatycznego, którego najboleśniej doświadczą przyszłe pokolenia. Istotą tej zasady jest uwzględnienie potrzeb przyszłych pokoleń na równi z potrzebami współczesnego człowieka. Zrównoważenie wydobycia węgla kamiennego oraz jego spalania ma na celu zapewnienie przyszłym pokoleniom odpowiednich warunków klimatycznych oraz zachowanie zasobów na ich potrzeby.

Zasada racjonalnego gospodarowania złożami kopalin

Z powyższą zasadą ściśle powiązana jest zasada racjonalnego gospodarowania złożami kopalin, która przyjmuje, że wydobycie powinno być sprowadzone do niezbędnego minimum oraz, w szerokim rozumieniu, zastępowane alternatywnymi, odnawialnymi rozwiązaniami. Zasada ta wyrażona w art. 125 POŚ powinna być uwzględniania przez organ koncesyjny każdorazowo przy udzielaniu koncesji wydobywczej. Wydobycie kopaliny nie może być traktowane w oderwaniu od jej przeznaczenia i tego jakie skutki dla środowiska będzie miało jej dalsze wykorzystanie. Racjonalność wykorzystania złóż sięga dalej niż wyłącznie ekonomiczny aspekt wydobycia, pod uwagę powinien być brany cały cykl prac wydobywczych oraz przeznaczenie gospodarcze kopaliny.

Koncesję na wydobywanie węgla kamiennego wydaje Minister Klimatu i Środowiska. Postępowanie przeprowadzane jest na wniosek inwestora, który zobowiązany jest dostarczyć komplet wymaganej dokumentacji. Ustawa PGG wymienia przesłanki formalne, które inwestor powinien spełnić, bez których organ koncesyjny nie może udzielić koncesji na wydobycie. Samo spełnienie przesłanek formalnych nie oznacza, że organ wykonując przepisy ustawy jest zobowiązany do wydania decyzji o udzieleniu koncesji i nie może wydać decyzji odmownej. Art. 29 ust 1 PGG przewiduje możliwość odmowy udzielenia koncesji, jeżeli zamierzona działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu związanemu z ochroną środowiska, w tym z racjonalną gospodarką złożami kopalin. Ocena, czy wystąpiła wspomniana przesłanka, należy do organu koncesyjnego. Jednakże, jeśli organ stwierdzi jej wystąpienie, odmowa udzielenia koncesji staje się obligatoryjna. Przeprowadzenie oceny, czy i jaki interes publiczny związany z ochroną środowiska narusza wydobycie węgla kamiennego z określonego złoża, powinno być kompleksowe oraz uwzględniać nie tylko etap samego wydobycia, ale również późniejsze wykorzystanie kopaliny.

Z uwagi na cel wydobycia węgla kamiennego oraz wpływ jego spalania na środowisko i klimat, udzielenie koncesji powinno być odzwierciedleniem nie tylko przepisów szczegółowych, lecz również, w dużej mierze, zasad ogólnych w prawie ochrony środowiska. W przypadku złoża Brzezinka 3 wydaje się wątpliwe, aby Minister pochylił się nad szerszym kontekstem wydobycia węgla kamiennego. Trudno doszukać się uzasadnienia dla udzielenia koncesji na wydobywanie węgla kamiennego w dobie kryzysu klimatycznego. Z uwagi na odchodzenie od węgla kamiennego z przeznaczeniem do ogrzewania gospodarstw domowych w stosunkowo krótkiej perspektywie czasu, również względy ekonomiczne wskazują na niezasadność wydobywania przeznaczonego do takich zastosowań węgla o stosunkowo wysokich parametrach jakościowych. Takie złoże powinno zostać zachowane w stanie nienaruszonym dla przyszłych pokoleń, a współczesne pokolenie ma obowiązek zadbać o ich przyszłość, ograniczając postępującą degradację środowiska oraz zmiany klimatyczne, zgodnie z obowiązkiem wynikającym wprost z Konstytucji RP.

W sprawie złoża Brzezinka 3 istniały podstawy do odmowy udzielenia koncesji, Minister powinien był skorzystać z uprawnienia przysługującego mu na podstawie art. 29 ust 1 PGG i po dokonaniu wnikliwej oceny oraz odpowiednim zważeniu interesu publicznego związanego z ochroną środowiska, wydać decyzję odmowną.

Pomimo, że decyzja w tej sprawie stała się już ostateczna, grupa mieszkańców Mysłowic podejmuje zdecydowane działania mające na celu zatrzymanie planowanej inwestycji. Właściciele nieruchomości, których interes prawny planowane wydobycie narusza, a którzy w postępowaniu koncesyjnym zostali pominięci i nie brali w nim udziału jako strona, wnioskują o wznowienie postępowania i po jego ponownym przeprowadzeniu, o odmowę udzielenia koncesji inwestorowi. Minister wznawiając postępowanie będzie mógł ponownie przeanalizować całokształt sprawy, a przede wszystkim zweryfikować, czy zamierzona działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu związanemu z ochroną środowiska, w tym z racjonalną gospodarką kopalinami. Wydaje się, mając na uwadze omawiane wyżej aspekty, że utrzymanie koncesji na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża Brzezinka 3 nie znajduje żadnych podstaw.

Warto dodać, że złoża węgla kamiennego zgodnie z art. 10 ust 1 PGG objęte są własnością górniczą Skarbu Państwa. W gestii Skarbu Państwa jest ustanowienie użytkowania górniczego i udostępnienie tego prawa na podstawie umowy. Zastanawiające jest zatem, że Państwo udostępnia złoże węgla kamiennego do prac wydobywczych, przy braku racjonalnego uzasadnienia pozyskiwania tej kopaliny. Koncesję na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża Brzezinka 3 otrzymał inwestor będący prywatną spółką, co oznacza, że jego inwestycja i potencjalny zysk przeważyły w oczach organu interes publiczny.

Pozostaje mieć nadzieję, że Minister, po wznowieniu postępowania na wniosek mieszkańców Mysłowic, racjonalnie oceni wszystkie przesłanki i odmówi inwestorowi udzielenia koncesji na szkodliwą i zupełnie nieuzasadniona działalność wydobywczą.

Matylda Hałat

Matylda Hałat – prawniczka w Fundacji Frank Bold, zajmuje się prawem energetycznym oraz prawem ochrony środowiska.