Lex Izera weszła w życie. Co przewiduje ta specustawa?

Okiem prawnika

W czerwcowym wydaniu „Dzikiego Życia” pisaliśmy o poselskim projekcie nowelizacji ustawy o lasach, który zakładał daleko idące zmiany w zakresie możliwości dokonywania zamiany gruntów leśnych Skarbu Państwa, pozostających w zarządzie Lasów Państwowych, na inne nieruchomości. Zamiana miała być podyktowana potrzebami i celami polityki państwa w określonych obszarach. Historia tamtego projektu zakończyła się 21 maja 2021 r. wraz z jego wycofaniem przez posłów Prawa i Sprawiedliwości. Jednocześnie zapowiedziano jego powrót w zmienionym kształcie. Zapowiedź ta została spełniona bardzo szybko. 8 lipca 2021 r. rząd opublikował informację o nowym projekcie w wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów. Publikacja taka, jak wynika z Regulaminu pracy Rady Ministrów, winna inicjować rządowy etap procesu legislacyjnego, nie zaś być jego końcowym elementem. Tymczasem już 13 lipca projekt skierowano na posiedzenie Rady Ministrów, gdzie został zatwierdzony i 14 lipca przekazany do Sejmu. Po błyskawicznych pracach parlamentarnych przyjęto ustawę bez poprawek, a Prezydent podpisał ją 28 sierpnia. Ustawa weszła w życie 21 września 2021 r. Tym razem ustawa nie stanowi jednak nowelizacji ustawy o lasach, a odrębną specustawę (co podkreślają sami przedstawiciele Ministerstwa Klimatu i Środowiska, w którym miał powstać projekt) o szczególnych rozwiązaniach związanych ze specjalnym przeznaczeniem gruntów leśnych. Czym różni się przyjęta ustawa od pierwotnych projektów poselskich z maja 2021 r.?

Podobieństwa

Specustawa umożliwiająca zamianę lasów Skarbu Państwa pod inwestycje na inne nieruchomości w bardzo wielu miejscach powiela zapisy projektów poselskich. Po pierwsze, utrzymała zasadę zamiany hektar za hektar, bez uwzględniania kryteriów związanych z wartością (materialną i przyrodniczą) zamienianych nieruchomości. Oznacza to, że specustawa nie wyeliminowała najważniejszych wad projektów poselskich i jej stosowanie może doprowadzić do szkód w majątku Skarbu Państwa, strat przyrodniczych i udzielenia niedozwolonej pomocy publicznej, o której mówi traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Z ustawy w dalszym ciągu nie wynika, jakim potrzebom i celom mają służyć oddawane przez Lasy Państwowe nieruchomości. Wprowadzone przez ustawę wyliczenie inwestycji (poszerzone o nowe kategorie, o czym poniżej) jest tak szerokie, że w jego katalogu zmieszczą się również inwestycje niebędące zrównoważone środowiskowo.

Poza podobieństwami czysto legislacyjnymi między specustawą a projektami poselskimi istnieje jeszcze podobieństwo proceduralne. Mimo tego, że projekt specustawy był przygotowany przez rząd nie umożliwiono społeczeństwu wyrażenia opinii na temat zapisów ustawy. Nie tylko nie przeprowadzono konsultacji publicznych, ale nawet nie dopuszczono do głosu w trakcie posiedzenia komisji sejmowych przedstawicieli organizacji pozarządowych, którzy przez całe jego trwanie przebywali na sali. Stanowiska na temat ustawy nie zajęły również Lasy Państwowe, które ustami pełniącego obowiązki dyrektora generalnego stwierdziły, że nie sprawują władzy ustawodawczej i ich rolą nie jest komentowanie projektów ustaw. Jest to o tyle znamienne, że jeszcze w marcu 2021 r. Nadleśnictwo Chrzanów, na terenie którego ma dojść do zamiany nieruchomości i wycinki lasu, sprzeciwiało się tej koncepcji, wskazując na „bezpowrotną utratę dużych powierzchni leśnych (238 ha) oraz możliwość innej lokalizacji inwestycji”. Wtedy jednak nikt nie mówił o jakimkolwiek projekcie ustawy. Gdy ten ujrzał światło dzienne Nadleśnictwo zamilkło.

Wspólny dla tych dwóch inicjatyw ustawodawczych jest także brak rzetelnej oceny nowych przepisów dla środowiska. Mimo tego, że specustawa zakłada wycięcie około 1250 ha lasów, a w konsekwencji zniszczenie istniejących na ich terenie ekosystemów, siedlisk i przerwanie korytarzy ekologicznych, a także obniżenie potencjału pochłaniania przez lasy gazów cieplarnianych przy jednoczesnym przyspieszeniu uwolnienia do atmosfery zgromadzonego w drzewach węgla, ocena skutków regulacji nie zawiera jakiegokolwiek omówienia wpływu ustawy na środowisko naturalne i zmianę klimatu.

Różnice

Specustawa zawiera jednak bardzo istotne różnice względem oryginalnych projektów poselskich. Po pierwsze, postanowiono zawęzić katalog nieruchomości Skarbu Państwa pozostających w zarządzie Lasów Państwowych, mogących podlegać zamianie, wyłącznie do gruntów położonych w Jaworznie i Stalowej Woli. Załącznik do ustawy, gdzie wymieniono wszystkie działki, mogące być przedmiotem umowy zamiany, zawiera listę 80 działek (25 w Jaworznie oraz 55 w Stalowej Woli) o łącznej powierzchni ok. 1250 ha. Co ważne, rozszerzenie załącznika o dodatkowe nieruchomości będzie wymagało nowelizacji ustawy. Fakt ten, w świetle tempa w jakim uchwalono specustawę, daje tylko pozór gwarancji, że Lex Izera nie obejmie lasów w innych miejscowościach.

Po drugie, w specustawie wprowadzono również ograniczenie czasowe, w którym może być dokonywana zamiana nieruchomości. Okres ten ustalono na 2 lata. Podobnie jednak jak w wypadku rozszerzenia zawartości załącznika do ustawy, nic nie stoi na przeszkodzie, żeby i w tym zakresie znowelizować kiedyś Lex Izera, jeżeli zajdzie polityczna potrzeba.

Po trzecie, znacząco rozszerzono zakres inwestycji, na poczet których będzie mogła zostać dokonana zamiana. Do pierwotnych uzasadnionych potrzeb i celów polityki państwa, dodano takie same potrzeby i cele dotyczące strategicznej produkcji dla obronności państwa, wysokich technologii elektronicznych i procesorów, elektromobilności, innowacyjnej technologii wodorowej, lotnictwa, motoryzacji oraz przemysłu tworzyw sztucznych. Oznacza to, że na terenie dzisiejszych lasów, które zostaną wycięte będzie mogła powstać fabryka broni, silników spalinowych czy tworzywa sztucznego. O ile w projektach poselskich można było jeszcze na siłę doszukiwać się intencji, że planowane inwestycje mają być prośrodowiskowe, o tyle ostateczna wersja art. 1 ustawy pozbawia tych złudzeń.

Po czwarte, ustawa wprowadza bardzo ciekawy mechanizm zabezpieczenia przed przeniesieniem własności będących przedmiotem umowy zamiany terenów pozostających w zarządzie Lasów Państwowych, angażując do tego sejmową komisję właściwą do spraw leśnictwa i gospodarki leśnej. Zgodnie z art. 6 ustawy każdorazowe przeniesienie własności nieruchomości (np. w formie umowy zamiany, sprzedaży czy darowizny) będzie wymagało pozytywnej opinii tej komisji. Zabezpieczenie to sprawia wrażenie skutecznego. Problem polega jednak na tym, że eksperci podkreślali od samego początku, że taki udział organu wewnętrznego Sejmu narusza Konstytucję, co może rodzić poważne konsekwencje prawne dla kolejnych umów przenoszących własność tych nieruchomości. Przedstawiciel rządu zbywał ten argument stwierdzeniem, że zdaje sobie sprawę z potencjalnych wad konstytucyjnych, ale nie zamierza modyfikować treści ustawy. Jednocześnie jednak specustawa nie wprowadziła skutecznych zabezpieczeń realizacji celu, dla którego umowa zamiany ma być dokonywana.

Wreszcie ustawa zawiera dwie dodatkowe regulacje potęgujące finansowe straty Skarbu Państwa i zwiększa wartość ewentualnej niedozwolonej pomocy publicznej. Specustawa w swoim art. 3 przewiduje zwolnienie nowych właścicieli nieruchomości pozostających w zarządzie Lasów Państwowych z należności i opłat rocznych związanych z wyłączeniem tych nieruchomości z gospodarki leśnej, a także z jednorazowego odszkodowania za przedwczesny wyrąb. Zgodnie z obliczeniami Fundacji Dziedzictwo Przyrodnicze i Fundacji Frank Bold obecna wartość opłaty rocznej, którą trzeba byłoby uiszczać przez 10 lat, to ponad 32 miliony złotych. Uwzględniając dodatkowo należność i odszkodowanie możemy mówić o łącznej kwocie zwolnienia na poziomie przekraczającym 400 milionów złotych. Środki te nie trafią do funduszu leśnego, z którego częściowo finansowane są parki narodowe. Dodatkowo w myśl art. 4 ustawy Lasy Państwowe będą obowiązane do dokonania nieodpłatnie całkowitej wycinki drzew i krzewów na terenie oddawanych nieruchomości oraz ich uprzątnięcia w terminie ustalonym w odrębnym porozumieniu z nowymi właścicielami. Na pocieszenie będą mogły jednak zachować nieodpłatnie pozyskane w ten sposób drewno.

Co dalej

Wejście w życie specustawy nie kończy jeszcze historii przeznaczonych do zamiany i wycinki lasów. Zanim to nastąpi będą musiały zostać przeprowadzone odpowiednie procedury administracyjne i środowiskowe, a przede wszystkim zawarte umowy zamiany, co być może da szansę społeczeństwu na ograniczenie negatywnych konsekwencji Lex Izera. Zgodnie z deklaracją wiceministra klimatu i środowiska, złożoną 16 września 2021 r. na spotkaniu z przedstawicielami organizacji pozarządowych, wdrażanie przepisów specustawy będzie odbywało się w sposób transparenty. Patrząc na przebieg procesu legislacyjnego można mieć co do tego wątpliwości.

Bartosz Kwiatkowski

Bartosz Kwiatkowski – prawnik specjalizujący się w prawie karnym, prawie ochrony środowiska i przejrzystości życia publicznego. Od 2017 r. dyrektor Fundacji Frank Bold.

Szerzej o ustawie i jej wadach można przeczytać w opinii Fundacji Frank Bold, dostępnej pod adresem frankbold.org.pl/zamianalasow.