Społeczności energetyczne i burza o prosumentów, czyli energetyka obywatelska w nowych regulacjach

Okiem prawnika

Chociaż z roku na rok zwiększa się skala świadomości klimatycznej i dbałości o podejmowanie odpowiedzialnych decyzji konsumenckich, dla klientów indywidualnych istnieją granice, których nie mają jak przekroczyć. Większość ludzi wie skąd bierze się energia elektryczna, i słusznie kojarzy z nią emisję z elektrowni węglowych, ale też hektary pustyni odkrywkowych lub patową sytuację sprawiedliwej transformacji górnictwa. Niestety wciąż niewiele jest możliwości, aby wprowadzić zmiany w codziennym życiu, by wyeliminować własny udział w tym procederze. We współczesnym świecie nie da się żyć bez energii elektrycznej, jednak na dostęp do etycznej i czystej energii elektrycznej może liczyć niewielu z nas. Od kilku lat trwa boom na odnawialne źródła energii – panele fotowoltaiczne przy domach jednorodzinnych, specjalne programy rządowe np. Mój Prąd, magazynowanie energii przy użyciu samochodów elektrycznych. Ale te działania pozostają poza możliwościami finansowymi i logistycznymi ogromnej rzeszy ludzi, którzy mieszkają w blokach i innych budynkach wielorodzinnych lub których nie stać na wkład we własną instalację fotowoltaiczną.

W ostatnich miesiącach wiele mówiło się o zmianach w polskich przepisach związanych z energetyką obywatelską i z prosumentami. Media informowały raz o wielkich szansach dla prosumentów, innym razem o rychłym krachu na rynku energii odnawialnej. Czy rzeczywiście przepisy polskiego prawa mogą mieć takie znaczenie dla rozwoju tej branży? Czy powinniśmy się obawiać, a może cieszyć z projektowanych nowelizacji ustaw? Aby odpowiedzieć na te pytania wymagane jest omówienia podstawowych problemów polskich regulacji w zakresie energetyki obywatelskiej.

Wymogi i oczekiwania

Na wstępie trzeba wskazać, że Polska ma obowiązek dostosować się do dwóch podstawowych aktów prawa unijnego – Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/944 z dnia 5 czerwca 2019 r. w sprawie wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej oraz zmieniająca dyrektywę 2012/27/UE (dalej: „dyrektywa rynkowa”) oraz Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (dalej: „RED II”). Termin implementacji dyrektywy rynkowej upłynął z końcem grudnia 2020 r. Wśród jej podstawowych założeń w interesującym nas zakresie należy wskazać realizację wizji „unii energetycznej, w której obywatele zajmują pozycję centralną, biorą odpowiedzialność za transformację energetyki, korzystają z nowych technologii, by zmniejszyć swoje rachunki i biorą czynny udział w rynku oraz w której chroni się odbiorców wrażliwych”¹. W przypadku RED II, implementacja powinna była nastąpić do 30 czerwca 2021 r. Jej podstawowy cel, polegający na wspieraniu odnawialnych źródeł energii, realizowany ma być m.in. poprzez „uczestnictwo obywateli i władz lokalnych w projektach dotyczących energii odnawialnej za pośrednictwem społeczności energetycznych działających w zakresie energii odnawialnej”². Żadna z wymienionych dyrektyw wciąż nie została implementowana do polskiego porządku prawnego.

Prowadząc rozważania z perspektywy osoby zainteresowanej sprawiedliwą transformacją, należy zadać sobie pytanie: jakie są nasze oczekiwania wobec przyszłości regulacji energetyki obywatelskiej w Polsce? W 2016 r. do polskiej ustawy o odnawialnych źródłach energii³ wprowadzono instytucję spółdzielni energetycznych – spółdzielni, których przedmiotem działalności jest „wytwarzanie energii elektrycznej lub biogazu, lub ciepła, w instalacjach odnawialnego źródła energii i równoważenie zapotrzebowania energii elektrycznej lub biogazu, lub ciepła”⁴. Od tego czasu powstała zaledwie jedna taka spółdzielnia i to dopiero w maju 2021 r.⁵ Ta zadziwiająca statystyka nie oznacza oczywiście, że w Polsce, wbrew światowym trendom rozwoju społeczności energetycznych i społecznej partycypacji w energetyce, nie ma zainteresowania udziałem w działalności energetycznej. Mimo rozwoju energetyki rozproszonej w innych postaciach, na przykład klastrów energii, a nawet spółdzielni w rozumieniu prawa spółdzielczego (w takiej formie można wytwarzać energię, nie obowiązują jednak np. korzystne rozliczenia przewidziane dla spółdzielni energetycznych), ograniczenia postawione przez ustawodawcę dla „spółdzielni energetycznych” całkowicie zamknęły drogę do efektywnej realizacji uprawnień. Co więcej, trudności te nie dotyczą wyłącznie kwestii formalnych czy ekonomicznych – za najlepszy przykład niech posłuży zapis, że spółdzielnie energetyczne mogą prowadzić działalność wyłącznie na obszarze gminy wiejskiej lub miejsko-wiejskiej⁶. Takie przepisy całkowicie wyłączały możliwość powstawania wielu obiecujących przedsięwzięć na terenie miast.

Potrzebne są nam więc przepisy, które załatają potężną lukę, jaką jest umożliwienie obywatelom udziału w działalności energetycznej – przepisy, które umożliwią działalność mieszkańcom bloków i kamienic, budynków wielorodzinnych, mieszkańcom miast. Co więcej, regulacje te nie powinny ograniczać się do wytwarzania energii. Obywatelska społeczność energetyczna w założeniu dyrektywy rynkowej „może zajmować się wytwarzaniem, w tym ze źródeł odnawialnych, dystrybucją, dostawami, zużywaniem, agregacją lub magazynowaniem energii, świadczeniem usług w zakresie efektywności energetycznej lub ładowania pojazdów elektrycznych lub świadczeniem innych usług energetycznych swoim członkom lub udziałowcom”⁷ – wymienione cele wyraźnie wskazują na budowanie społecznego aspektu energetyki i budowania energetyki rozproszonej⁸. W dalszej kolejności konieczne są takie postanowienia, które zapewnią wspieranie czystej energii.

Dyrektywy same w sobie pozostawiają wiele do życzenia jeśli chodzi o wzajemną spójność, ale mając na uwadze, że rząd teoretycznie miał wiele lat i odpowiednie środki na opracowanie koncepcji przepisów można byłoby mieć nadzieję, że zaproponowane zmiany ustaw będą miały choćby minimalną aspirację do stworzenia koherentnych rozwiązań. Na razie niestety nic na to nie wskazuje.

Dwa projekty i spór o opusty

W ostatnich miesiącach pojawiły się dwa projekty, które miały na celu implementację omawianych dyrektyw. Jednym z nich był projekt implementacji RED II, nad którym od 2019 r. pracowało Ministerstwo Rozwoju pod kierunkiem Jadwigi Emilewicz (złożony w sejmie w lipcu 2021 r. jako projekt poselski)⁹, drugim rządowy projekt implementacji dyrektywy rynkowej1¹⁰. To właśnie te propozycje rozpalały media i branżę OZE do czerwoności.

Projekt opracowany przez środowisko Emilewicz wprowadza przede wszystkim koncepcję „prosumenta wirtualnego energii odnawialnej” oraz „prosumenta zbiorowego energii odnawialnej”. Ponadto modyfikuje istniejący system „opustów”, wprowadzając w miejsce dotychczasowego rozliczenia dla prosumentów w stosunku ilościowym 1 do 0,7¹¹ rozliczenie w stosunku 1 do 1 uzupełnione o rabat w opłacie dystrybucyjnej.

Natomiast projekt rządowy z kwietnia 2021 r. ma na celu implementację dyrektywy rynkowej – przepisuje pojęcia z tej dyrektywy, w szczególności relewantne tutaj „obywatelskie społeczności energetyczne”. Po przyjęciu nowelizacji zmianie uległby także sposób rozliczania prosumentów – zmieniał system opustów dla prosumentów w ten sposób, że dotyczy tylko tych mikroinstalacji, w których energia elektryczna została wytworzona po raz pierwszy przed dniem 1 stycznia 2022 r.

Tę modyfikację uzasadniono faktem, że przedsiębiorstwa dystrybucyjne i przesyłowe bardzo tracą na obecnym systemie rozliczania oraz koniecznością implementacji dyrektywy rynkowej, która w art. 15 ust. 4 mówi: „Państwa członkowskie, w których istniejące systemy nie umożliwiają osobnego rozliczania energii elektrycznej wprowadzanej do sieci i zużywanej energii elektrycznej z sieci, nie przyznają nowych praw w tych systemach na okres po 31 grudnia 2023 r.”.

Jak można zauważyć, systemy rozliczeń prosumentów w dwóch projektach są zupełnie odmienne, przy czym projekt rządowy – poprzez plan wycofania już od 1 stycznia 2022 r. systemu opustów, zdaje się być najpoważniejszym zagrożeniem dla branży OZE. Dwa projekty „starły się” na komisji sejmowej w lipcu 2021 r. Formalnie w agendzie znalazł się „poselski” projekt środowiska Emilewicz implementujący RED II, ale projekt rządowy przewijał się w komentarzach przedstawicieli Ministerstwa Klimatu i Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A. Nie było miejsca na komentarze osób poselskich należących do komisji spoza grona projektodawców lub przedstawicieli społeczeństwa. Żaden z projektów nie został przyjęty, a polityczny aspekt sprawy uniemożliwia próby przewidywań czy i w jakiej formie wejdą w życie. Nieformalne doniesienia z sejmu i z branży wskazują na to, że decydenci będą planowali potraktować system rozliczeń z projektu poselskiego jako „rozwiązanie przejściowe”. Następnie od 2024 r., celem dostosowania do wymogu osobnego rozliczania energii wprowadzanej do sieci i zużywanej, wprowadzą rozwiązanie bardziej zbliżone do projektu rządowego.

Oczekiwania kontra rzeczywistość

Próby usystematyzowania regulacji prawnych dotyczących energetyki obywatelskiej, zamiast skupiać się na opracowaniu spójnego systemu, który umożliwiłby aktywny udział wszystkich zainteresowanych obywateli w działalności energetycznej i wyprowadzenie nas z ery dominacji potężnych elektrowni i niewzruszalnego monopolu korporacji, ponownie starły się z rzeczywistością ekonomicznych i politycznych interesów największych graczy. Dyskurs na temat inkluzywności i egalitaryzmu w energetyce, dążący do opracowania działających i otwartych form społeczności energetycznych oraz uporządkowania i uproszczenia prawa, całkowicie zagłuszony został realnym ryzykiem wstrzymania rozwoju prosumeryzmu w Polsce wobec zagrożenia interesów przedsiębiorstw dystrybucji i przesyłu (vide system rozliczeń zaproponowany w projekcie rządowym). Chociaż niektóre z przedstawionych regulacji, na przykład instytucja prosumenta wirtualnego czy prosumenta zbiorowego energii odnawialnej, mogą być krokiem w dobrą stronę, ciężko pozbyć się wrażenia, że projekt kompletnie ignoruje wymogi dyrektywy rynkowej. Konstruuje zamiast tego kolejne koncepcje prawne w oderwaniu zarówno od celów rynku energii elektrycznej jako całości, jak i od obowiązujących przepisów prawa. Jako przykład wskazać można okoliczność, że projekt nie porusza kwestii spółdzielni energetycznych, zostawiając martwe przepisy na dalsze bezużyteczne gnicie w obrocie prawnym.

Obserwując plany rządu należy stwierdzić, że nikt nie czuwa nad spójnym planem energetyki obywatelskiej w państwie. Dominująca opcja polityczna toczy wewnętrzny spór, w której zakładnikami są bezpieczeństwo energetyczne państwa i działania zmierzające do powstrzymania katastrofy klimatycznej.

W najbliższych miesiącach, w trakcie prac parlamentu, będziemy mogli obserwować, który z polityków wyjdzie z tej potyczki zwycięsko. Przegranych już znamy – wobec upływających miesięcy zwłoki we właściwej implementacji przepisów dyrektyw, są nimi obywatele i środowisko.

Aleksandra Owca

Aleksandra Owca – prawniczka Fundacji Frank Bold, aplikantka radcowska.