Trochę nadziei, ale za mało ambicji – podsumowanie COP27

Bardziej niż zwykle ocena efektów negocjacji podczas szczytu klimatycznego ONZ zależy od tego, kogo zapytać. Z jednej strony po wielu latach starań państwa rozwijające się doprowadziły do decyzji o utworzeniu specjalnego funduszu na potrzeby kompensacji strat i szkód, będących skutkiem zjawisk związanych z kryzysem klimatycznym w krajach najuboższych i najbardziej na nie narażonych. W opinii tych krajów na COP27 udało się osiągnąć coś ważnego. Z drugiej strony, jeśli nie zrobimy zdecydowanych postępów w zakresie ograniczania emisji, to już niedługo znajdziemy się w sytuacji, w której żadne fundusze nie będą wystarczające. A postępu w tym zakresie na szczycie zabrakło.

Fundusz „strat i szkód”

W założeniu mają to być środki nowe i dodatkowe, wypełniające lukę w międzynarodowym systemie wsparcia powiązanym z polityką klimatyczną. Dotąd istniały fundusze przeznaczone na mitygację, czyli łagodzenie negatywnego wpływu na klimat (ograniczanie emisji i zwiększanie pochłaniania, np. przez zalesianie) oraz adaptację, czyli dostosowywanie się do zachodzących zmian i przygotowywanie się na ryzyka klimatyczne. Od dawna wiemy, że nie zatrzymaliśmy wzrostu emisji na czas i we wszystkich regionach świata doświadczamy już niekorzystnych skutków kryzysu klimatycznego. W tym roku mamy do czynienia z negatywnymi zjawiskami o ogromnej skali, do których nie sposób się dostosować, powodujących poważne straty i zniszczenia. Nie są to tylko gwałtowne zjawiska, takie jak huragany czy powodzie, ale też zjawiska powolnie zachodzące, jak pustynnienie lub podnoszenie się poziomu morza. Państwa rozwijające się, szczególnie narażone na takie zjawiska, a nie mające wystarczających zasobów na naprawy i odbudowę po tym, jak one wystąpią, muszą otrzymać pomoc z zewnątrz. Temat strat i szkód był poruszany na szczytach klimatycznych od lat. Na COP19 utworzono nawet warszawski mechanizm strat i szkód, ale dotyczy on głównie wzmacniania wiedzy, rozwijania umiejętności oraz budowania dialogu i koordynacji.

Decyzja o utworzeniu funduszu strat i szkód przyjęta na COP27 ma być przełomem w zakresie finansowania. Jest zapisana wyjątkowo konkretnym językiem i nie pozostawia wątpliwości – środki na kompensację strat i szkód muszą się znaleźć. To istotny krok, dzięki któremu międzynarodowa polityka klimatyczna może stać się bardziej sprawiedliwa i zgodna ze starą zasadą „zanieczyszczający płaci”, ale... to dopiero początek.

Zasady funkcjonowania funduszu są jeszcze do ustalenia. Kolejne decyzje w tej sprawie, łącznie z kluczową odnośnie źródeł finansowania, mają zapaść na następnym szczycie klimatycznym. Jego gospodarzem będą Zjednoczone Emiraty Arabskie, które bardzo nie chcą być zaliczone do wpłacających. Unia Europejska walczyła o to, by takie państwa jak Chiny czy kraje Zatoki Perskiej zaczęły się dokładać do finansowania działań w krajach najbardziej potrzebujących wsparcia, ale na COP27 tę walkę przegrała. Uzgodnienie tego, które państwa będą wpłacały do funduszu, nie będzie więc łatwe.

Do tego dochodzi praca nad strukturą, sposobem zarządzania i zakresem zadań nowego funduszu. Jednocześnie trzeba zapewnić koordynację i komplementarność z innymi narzędziami finansowania, inicjatywami i funduszami już istniejącymi w ramach Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu i Porozumienia paryskiego oraz poza nimi. Określić, gdzie w istniejącym systemie są luki i jak w najbardziej efektywny sposób można je wypełnić. Wszystkim tym ma zająć się powołany decyzją COP27 Przejściowy Komitet, w skład którego wejdą przedstawiciele 24 krajów, w tym 10 rozwiniętych i 14 rozwijających się z różnych regionów świata.

Czy przygotują solidne rekomendacje, czy zostaną one przyjęte przez COP28, czy wpłaty będą wystarczające, by fundusz spełnił pokładane w nim nadzieje, to się dopiero okaże.

Nie możemy też zapominać, że utworzenie funduszu nie było jedynym celem COP27. To miał być też szczyt współpracy, wdrażania, zrealizowanych zobowiązań finansowych oraz wzmocnienia celów w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych i działań służących ich realizacji.

Cel 1,5 °C i paliwa kopalne

Z pewnością nie był to COP wdrażania, jakiego oczekiwano. Nawet najlepiej działający fundusz strat i szkód nie pomoże, jeśli nie uda się zahamować wzrostu emisji, a pod tym względem efekty negocjacji rozczarowują.

Cel dążenia do zatrzymania wzrostu średniej globalnej temperatury na 1,5 °C udało się w decyzji utrzymać, ale tylko w formie przyznania, że jego osiągnięcie byłoby korzystne, w części dotyczącej nauki, bez szczegółów dotyczących tego, jak to zrobić. Nie udało się wzmocnić zapisów z Glasgow mówiących o przyspieszeniu wysiłków w zakresie stopniowego wycofywania się z wykorzystania węgla i z nieefektywnych subsydiów dla paliw kopalnych, ani wprowadzić do decyzji COP27 wycofywania się z wykorzystania wszystkich paliw kopalnych. Trochę na osłodę w decyzji po raz pierwszy pojawiła się mowa o przyspieszeniu rozwoju odnawialnych źródeł energii (co generalnie i tak się dzieje, choć akurat polskie władze mogłyby ten element decyzji wziąć sobie do serca i w końcu odblokować rozwój OZE w naszym kraju, szczególnie energii wiatrowej na lądzie). Ale nawet tu w ostatniej chwili wprowadzono niejasne pojęcie „niskoemisyjnej energii”, która ma być rozwijana obok odnawialnej. Państwa mogą wykorzystać to jako wymówkę do dalszego finansowania inwestycji w paliwa kopalne obiecując np. że w przyszłości gazy cieplarniane z ich spalania będą wychwytywane. Jeszcze przed rozpoczęciem COP27 jego gospodarz Egipt i 16 innych rządów eksportujących gaz ogłosiło, że wykorzystają rozmowy klimatyczne do promowania gazu kopalnego jako „najczystszego z paliw kopalnych, doskonałego rozwiązania” problemu zmiany klimatu i bezpieczeństwa energetycznego.

Niewystarczające krajowe cele

Krajowe cele pozostają w większości niewzmocnione i dalekie od tego, co jest potrzebne, choć decyzje COP27 po raz kolejny powtarzają, że państwa powinny swoje wkłady w globalne wysiłki zwiększyć. Unia Europejska przekonywała na szczycie do zwiększania ambicji by utrzymać szanse na realizację celu 1,5 °C, ale sama zadeklarowała jedynie gotowość zwiększenia unijnego celu redukcji emisji o 2% do 57% do 2030 r. To niewiele, kiedy zgodnie z nauką ten cel powinien sięgać 65%. Intencje UE mogą też budzić wątpliwości w świetle jednoczesnego dążenia do rozwiązania bieżącego kryzysu energetycznego przez szukanie możliwości inwestycji w infrastrukturę gazową w krajach afrykańskich, co może skutkować zmarnowaniem olbrzymich środków i opóźnieniem sprawiedliwej transformacji energetycznej w tych krajach.

Niezrealizowane zobowiązania

Nowe obietnice ledwie podtrzymują zaufanie do procesu negocjacji także dlatego, że państwa rozwinięte nadal nie zrealizowały swoich dotychczasowych zobowiązań finansowych, w tym przede wszystkim zapewniania 100 miliardów dolarów rocznie na działania służące redukcji emisji i adaptacji do zmiany klimatu w krajach rozwijających się. Nie udało się również zapewnić wystarczających środków na adaptację, a decyzje w tym zakresie są słabsze niż w ubiegłym roku, bo nie ma w nich mowy o oczekiwanym podwojeniu środków przeznaczonych na cele adaptacyjne, tylko o zachęcie do ich zwiększania. Braków w realnie dostępnych środkach nie kompensują nawet przydatne inicjatywy, takie jak Globalna Tarcza przed Zagrożeniami Klimatycznymi zaproponowana przez Niemcy wspólnie z krajami grupy V20 (czyli wrażliwymi na te zagrożenia) takimi jak: Bangladesz, Etiopia, Ghana czy Filipiny. Tarcza ubezpieczeniowa oparta na przygotowanym z wyprzedzeniem wsparciu finansowym, które ma być szybko uruchamiane w sytuacji katastrof i uzupełniać systemy ochrony finansowej w państwach najbardziej narażonych na klęski żywiołowe, może pomóc wielu ludziom, ale liczba środków w niej dostępnych także będzie zależała od tego, ile uda się zebrać.

Negocjatorom reprezentującym państwa rozwinięte jakoś wciąż nie udaje się zrozumieć, że w klimatycznych finansach nie chodzi o dobroczynność, lecz o sprawiedliwość oraz skuteczność walki z kryzysem klimatycznym. Jeśli działania w państwach rozwijających się nie powiodą się z powodu braku wsparcia, konsekwencje poniesiemy wszyscy.

Nie doszło do jednoznacznego wskazania kierunków zmian w zasadach funkcjonowania banków rozwojowych i międzynarodowych instytucji finansowych – tak by żaden dolar, euro czy złotówka wsparcia nie były już wydawane na inwestycje zwiększające emisje. Szanse na postęp w tym zakresie daje decyzja o zapewnieniu przestrzeni w przyszłorocznych negocjacjach na dialog na temat „artykułu 2.1c” Porozumienia paryskiego, który wzywa do przesunięcia wszystkich przepływów finansowych w kierunku niskich emisji gazów cieplarnianych i rozwoju odpornego na zmianę klimatu.

Głosy dotyczące reformy międzynarodowego systemu finansowego na COP27 wybrzmiały jednak całkiem głośno. Mówili o niej między innymi przedstawiciele Francji, UE i Brazylii. Do lutego 2023 r. premier Barbadosu Mia Mottley ma przedstawić konkretne propozycje w tym zakresie dla Banku Światowego i Międzynarodowego Funduszu Walutowego.

„Potrzebujemy dużo więcej niż granie słowami”

Zdaniem wielu obserwatorów na szczycie w Sharm-el Sheikh egipska prezydencja radziła sobie słabo, proces negocjacji nie był wystarczająco transparentny, w przedstawianych wersjach treści decyzji pojawiały się zapisy nie proponowane wcześniej przez żadną ze stron. Uczestniczyło w nim zdecydowanie za dużo lobbystów branż paliwowych. Przedstawiona przez organizację Global Witness analiza wskazuje, że w COP27 wzięło udział 636 przedstawicieli wysokoemisyjnych biznesów. To o ponad stu więcej, niż w Glasgow rok wcześniej, więcej niż wszyscy delegaci z krajów afrykańskich i więcej niż liczyła jakakolwiek delegacja krajowa poza tą ze Zjednoczonych Emiratów Arabskich. Zresztą sam gospodarz przyszłorocznego COP28 przywiózł ich ze sobą co najmniej 70. Spotkało się to ze zdecydowaną odpowiedzią organizacji społecznych – już ponad 450 zaapelowało, by w końcu ograniczyć lobbystom dostęp do kształtowania polityki klimatycznej.

Za mało było za to przestrzeni dla aktywistów reprezentujących społeczeństwo obywatelskie, walczących o prawa człowieka i sprawiedliwość klimatyczną. Jednak głos tych ostatnich i tak był wyraźny. Potrzebujemy dużo więcej niż granie słowami do ostatniej minuty tak, by decyzje nie brzmiały źle, ale jednocześnie nakładały na państwa jak najmniej obowiązków. A także więcej, niż czysto wizerunkowe deklaracje korporacji o dążeniu do zera emisji netto nie poparte konkretnymi planami osiągnięcia takich celów. Na ten ostatni problem uwagę zwrócił Sekretarz Generalny ONZ Antonio Guterres, proponując zasadę zera tolerancji dla greenwashingu net zero. Powstała też grupa zadaniowa, która ma zająć się wzmacnianiem regulacji dotyczących zobowiązań korporacji. Miejmy nadzieję, że jej działania przyniosą efekty.

Potrzebujemy gwałtownego przyspieszenia działań służących ograniczaniu emisji i dostosowaniu się do zmieniających się warunków klimatycznych, skokowego wzrostu ambicji. Jednocześnie nie możemy pozostawić krajów rozwijających się w tyle transformacji. Musimy wykazać się solidarnością klimatyczną. Musimy ze sobą współpracować. Tylko tak możemy poradzić sobie z globalnym kryzysem.

Proces do naprawy

Słabości wielostronnego procesu negocjacji, w tym przede wszystkim powolne tempo uzgodnień, są często krytykowane. Wielu ekspertów podważa sens opierania globalnej polityki klimatycznej na obecnej formule funkcjonującej w ramach ONZ. I częściowo mają rację mówiąc, że negocjacje mogłyby i powinny być bardziej efektywne, że trwają za długo, że podejmowane decyzje nie są adekwatne do skali wyzwań, przed którymi stoimy. Ale warto pamiętać, że platforma Narodów Zjednoczonych ma też zalety. Jest jedyną, gdzie państwa najsłabiej rozwinięte i najbardziej narażone na skutki kryzysu klimatycznego mają miejsce przy stole negocjacyjnym, a co za tym idzie szanse na wysłuchanie i uwzględnienie ich postulatów i potrzeb. Skalę szczytów i liczbę delegatów można zmniejszyć, ale musi to być zrobione w przemyślany sposób, by nie odebrało to prawa do głosu najsłabszym. A także, by nie została utracona otwartość na udział przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego i mediów, które przekładają się na bardzo potrzebną presję na polityków. Nie chcielibyśmy stracić możliwości patrzenia im na ręce i wzywania „do tablicy”.

Dotąd podstawowymi celami procesu było doprowadzenie do globalnego porozumienia, przyjęcia jednej wizji wspólnych działań i celów. Można powiedzieć, że to się udało – jest sama Ramowa konwencja Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu i Porozumienie paryskie. Nie oznacza to jednak końca pracy, a tylko korektę jej formuły. Wypracowane ramy działania na rzecz klimatu nie pozostaną na zawsze niezmienne. Są dalekie od doskonałości i będą wymagały modyfikacji, dalszego wzmacniania i dostosowywania do zmieniającej się sytuacji klimatycznej, gospodarczej, geopolitycznej. Jednocześnie ciężar rozmów musi się przesuwać w kierunku wdrażania konkretnych narzędzi i rozwiązań przyspieszających realizację przyjętych celów. A to oznacza pracę domową nie tylko dla rządów, ale też dla korporacji, samorządów, środowisk pozarządowych, całych społeczeństw. Bo większość wdrażania musi być realizowana na poziomie regionalnym, krajowym, lokalnym i indywidualnym. Wszyscy musimy być częścią rozwiązania.

Urszula Stefanowicz

Urszula Stefanowicz – koordynatorka projektów dotyczących polityki klimatycznej oraz rozwoju gospodarki niskoemisyjnej, przede wszystkim w obszarach transportu i energetyki. Wieloletnia członkini Okręgu Mazowieckiego Polskiego Klubu Ekologicznego, gdzie od 2008 r. prowadzi działania rzecznicze w ramach Koalicji Klimatycznej, porozumienia 27 organizacji działających na rzecz ochrony klimatu w Polsce. Obserwatorka międzynarodowych negocjacji, uczestniczyła w 8 szczytach klimatycznych ONZ.