Czy głosy ćwierć miliona ludzi liczą się w Sejmie? Inicjatywa obywatelska w sprawie parków narodowych w „sejmowej zamrażarce”

Wielokrotnie na łamach „Dzikiego Życia” (nr 3/2011, 4/2011, 7–8/2011, 2/2012, 4/2012, 9/2012, 11/2012, 2/2013, 3/2013) pisałem o losach obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej dotyczącej tworzenia parków narodowych i zmiany ich granic. Stali czytelnicy zapewne dobrze pamiętają, ale przypomnę, że latem 2010 r. kilka stowarzyszeń zawiązało koalicję i wypracowało obywatelski projekt nowelizacji ustawy o ochronie przyrody. Dzięki ogromnemu zaangażowaniu wielu organizacji pozarządowych (Fundacja Dzika Polska, Fundacja EkoRozwoju, Fundacja Ekologiczna Arka, PTOP, Salamandra, Stowarzyszenie Pracownia na rzecz Wszystkich Istot, Towarzystwo Ochrony Krajobrazu, Stowarzyszenie Sadyba, WWF Polska, OTOP, Polska Zielona Sieć i przede wszystkim Greenpeace) oraz wielkiemu wysiłkowi osób niezrzeszonych udało się w ciągu 3 miesięcy nie tylko zebrać ustawową liczbę podpisów pod tym projektem, ale znacznie ją przekroczyć, gromadząc ich w sumie prawie ćwierć miliona!

Po co obywatelska inicjatywa?

Nasz projekt zakładał powrót do sprawdzonego i dobrze funkcjonującego prawa obowiązującego w Polsce przez 77 lat (od 1934 do 2001 r.), zgodnie z którym kompetencje do tworzenia parków narodowych lub zmiany ich granic – po uzyskaniu opinii stosownych samorządów terytorialnych – posiada Rada Ministrów. Obecnie samorządy mają prawo uzgadniania takich projektów. „Uzgodnienie” oznacza to samo co „zgoda”, ma więc charakter wiążący, a zatem jeśli jeden samorząd lokalny nie zgodzi się na utworzenie parku narodowego, to tereny o wyjątkowych walorach naturalnych i znaczeniu narodowym czy nawet światowym nie mogą być chronione jako parki narodowe.

Zaproponowana przez nas z pozoru bardzo niewielka zmiana (zamiana słowa „uzgadnianie” na „opiniowanie”) ma kluczowe znaczenie dla ochrony przyrody, zwłaszcza ich najbardziej cennych fragmentów, które należałoby zachować w nienaruszonym stanie dla przyszłych pokoleń. Przyjęcie tych zmian nie przyczyni się bezpośrednio do zwiększenia w Polsce powierzchni objętych najwyższą ochroną, nie spowoduje natychmiastowego utworzenia żadnego parku narodowego, jednak usprawni mechanizm ich tworzenia, skutecznie zablokowany przepisami ustawy o ochronie przyrody z 2001 oraz z 2004 r. Zgodnie z artykułem 10 tej ustawy, to nie naród i reprezentujący go rząd lub parlament, ale lokalne samorządy (posiadające mandat wyborczy niewielkiej społeczności lokalnej) mają nadzwyczajny przywilej decydowania o powołaniu – lub też nie – parku narodowego w celu ochrony cennego przyrodniczo dziedzictwa, stanowiącego własność całego narodu (tak było w czasie, gdy powstawała obywatelska ustawa).

Zaproponowane w ramach obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej zmiany miały także umożliwić prowadzenie merytorycznych rozmów na temat tworzenia parków narodowych i zmiany granic, bowiem obecnie konstruktywny dialog nie jest możliwy, gdyż tylko jedna ze stron – czyli samorządy – ma potężną broń w postaci głosu veta. W efekcie od 2001 r. nie utworzono w Polsce żadnego parku narodowego, choć od lat postuluje się objęcie tą formą ochrony najcenniejszych fragmentów Krainy Wielkich Jezior Mazurskich, Jury Krakowsko-Częstochowskiej oraz lasów nieopodal Arłamowa. Nie została też włączona do parku narodowego cała polska część Puszczy Białowieskiej, choć ten wyjątkowy las naturalny Niżu Europejskiego w pełni na to zasługuje. Nie doszło do tego mimo licznych analiz naukowych potwierdzających, że obecny stopień ochrony tych obszarów jest niewystarczający ani mimo przyjętych przez rząd strategii ochrony i zrównoważonego użytkowania różnorodności biologicznej (notabene: od 2001 r. zahamowano także proces tworzenia i powiększania parków krajobrazowych).

Droga przez mękę

Wypracowanie obywatelskiego projektu ustawy i poparcie go ustawowo określoną liczbą podpisów rozpoczyna – jak się w praktyce okazało – bardzo długą i bardzo krętą ścieżkę legislacyjną. Projekt, jako że jest obywatelski, najpierw jest przez obywatela przedstawiany Wysokiej Izbie na plenarnym posiedzeniu Sejmu. Obowiązek, a zarazem zaszczyt ten przypadł piszącemu te słowa, i to aż dwukrotnie, bo 20 stycznia 2011 r. oraz 12 stycznia 2012 r. – czyli w dwóch kolejnych kadencjach sejmu. Potem projekt, już jako oficjalny druk sejmowy (nasz nosił nr 3727 w poprzedniej oraz nr 23 w obecnej kadencji) trafił do komisji sejmowej. W tym przypadku były to połączone dwie komisje: komisji środowiska oraz samorządu terytorialnego, które ze swojego składu wyłoniły „Podkomisję nadzwyczajną do rozpatrzenia obywatelskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie przyrody”. W pracach tej podkomisji – poza posłami – ma ustawowy obowiązek uczestniczyć przedstawiciel inicjatywy ustawodawczej (w tym przypadku ja) oraz mogą brać udział zaproszeni przedstawiciele innych środowisk, a z prawa tego skorzystali reprezentanci samorządów terytorialnych, którzy za wszelką cenę usiłują storpedować naszą inicjatywę.

„Zamach na demokrację”

W obronie nabytego ustawą o ochronie przyrody z 2004 r. prawa liberum veto samorządowcy zorganizowali pospolite ruszenie i kupą ruszyli na sejm, gdy 13 marca 2012 r. odbyło się tam tzw. wysłuchanie publiczne w sprawie naszej nowelizacji. Na 196 osób, które zgłosiły chęć udziału w tym wysłuchaniu, ponad 2/3 stanowili przedstawiciele samorządów – głównie z Podlasia (z Hajnówki i okolic było ich około 40) oraz Mazur (Ruciane Nida, Mikołajki, Piecki reprezentowało ponad 40 osób).

Przedstawiciele samorządów już od momentu zbierania podpisów pod naszym projektem ustawy straszyli społeczność lokalną, że przyjęcie nowelizacji „zakłóci funkcjonowanie demokracji”, że to „zamach na samorządność mieszkańców”, że projekt jest niezgodny z Konstytucją i Europejską Kartą Samorządową itp. Warto więc po raz kolejny przypomnieć, że proponowane przez nas przepisy funkcjonowały z powodzeniem w Polsce od 1934 aż do 2001 r., a podobne obowiązują obecnie w większości państw europejskich, m.in. w Estonii, Czechach, Niemczech, Austrii, Włoszech, Francji, Hiszpanii, Wielkiej Brytanii, Danii, Szwecji, a także w Kanadzie i Nowej Zelandii. Trudno uznać, że wszędzie tam dokonano „zamachu na samorządność”.

Kto nas popiera?

Wiadomo było, że trudno będzie znaleźć sejmową większość potrzebną do przegłosowania naszego projektu. Wynikało to z masowego oporu samorządów lokalnych, uwzględniając ich wszelkie powiązania z parlamentarzystami, z których wielu wywodzi się z samorządów i nadal ma w samorządach liczne kontakty. Ważna byłą też specyfika prac sejmowych w myśl zasady, że jeśli jakiś projekt popiera partia rządząca, to opozycja musi być przeciw, i na odwrót, nawet jeśli jest to projekt obywatelski, czyli „bezpartyjny”. Swoje zrobił także kalendarz wyborczy – przed wyborami posłowie unikają kontrowersyjnych tematów, bo wówczas mogą spaść słupki poparcia w sondażach.

Po pierwszym czytaniu projektu w Sejmie zarysował się pomiędzy posłami podział: generalnie popierała nas Platforma Obywatelska (choć nie wszyscy jej posłowie) oraz ówczesny Ruch Palikota (obecnie Twój Ruch), SLD niby nas popierało (głównie na Facebooku), ale biorący w pracach podkomisji ich przedstawiciel robi wszystko, by storpedować nasz projekt, PSL ma poważne zastrzeżenia (jako rządowy koalicjant nie obnosił się z tym zbyt demonstracyjnie, ale silne powiązanie z branżą leśną i myśliwską nie pozostawia żadnych złudzeń…), natomiast demonstracyjnie przeciwny jest PiS (choć nie wszyscy posłowie). Jednak teoretycznie istniała szansa, że Sejm przyjmie proponowaną przez nas ustawę. Obecnie sytuacja zapewne uległa zmianie, bo część aktywnie popierających nas posłów zmieniła szeregi partyjne (duża grupa posłów z Twojego Ruchu przeszła do PSL), więc nie wiadomo, na jakie poparcie możemy liczyć…

Samorządowcy kontratakują…

Przy opisanym wyżej rozkładzie sił w Sejmie oraz wpływach samorządowców łatwo można wyobrazić sobie jak wyglądała praca w podkomisji: zamiast merytorycznej dyskusji nad projektem obywatelskim toczyła się czcza polemika, niczym na wysłuchaniu publicznym (o którym pisałem w nr 4/2012 DŻ). Było tak głównie (choć nie tylko) za sprawą posłanki Anny Paluch (PiS), która na jednym z posiedzeń podkomisji zapowiedziała, że „następnym razem, na kolejne posiedzenie sejmu będzie tutaj demonstracja ludzi zaniepokojonych trybem procedowania tej ustawy”, po czym obietnicę swą spełniała, zapraszając na kolejne spotkania przedstawicieli samorządów małopolskich. Na dodatek od naszych adwersarzy usłyszeliśmy, że nasza nowelizacja powinna być odrzucona, ponieważ stała się bezprzedmiotowa, gdyż w tzw. międzyczasie Sejm zmienił już te przepisy, które my chcieliśmy zmienić! Tak faktycznie się stało, tyle że zmiana ta jeszcze bardziej skomplikowała tworzenie parków narodowych i zmianę ich granic.

…a rząd komplikuje

Prace nad obywatelską nowelizacją, dotyczącą zaledwie dwóch artykułów (!) ustawy o ochronie przyrody, wciąż się nie zakończyły. Minęły cztery lata, a w tym czasie, 18 sierpnia 2011 r., treść obu tych artykułów została zmieniona przez Sejm, który na wniosek rządu usunął z ustawy artykuł 101 (do którego proponowaliśmy dodanie jednego ustępu) oraz zmienił artykuł 10. Zgodnie z tą nowelizacją oddzielono kompetencje do tworzenia parku narodowego (co stało się domeną ustawodawcy) od kompetencji do określania i zmiany granic parku narodowego (co pozostawiono w gestii Rady Ministrów). Mówiąc prościej: obecnie park narodowy może utworzyć Sejm, przyjmując stosowną ustawę, a minister środowiska określa granice, zakres tak utworzonego parku, ale… nadal w uzgodnieniu z samorządami terytorialnymi. Łatwo sobie wyobrazić skutki takiego rozwiązania! Jak napisano w opinii prawnej Biura Analiz Sejmowych „przyznanie tego rodzaju kompetencji organom samorządu terytorialnego może powodować de facto możliwość »blokowania« rozporządzenia Rady Ministrów, mamy [więc] do czynienia ze swoistym »wetem« faktycznym, a nie formalno-prawnym, wobec aktów prawotwórczych Rady Ministrów”.

Poseł Czykwin zawiesza prace podkomisji

W środę 23 stycznia 2013 r. rozpoczęło się siódme posiedzenie podkomisji, ale po raz kolejny zamiast dyskutować nad propozycjami aktualizacji obywatelskiej ustawy, przygotowanej przez ClientEarth, poseł Eugeniusz Czykwin (SLD) złożył wniosek o zawieszenie prac podkomisji… do czasu przedłożenia przez Ministerstwo Środowiska „rzetelnych i wyczerpujących analiz” dotyczących skutków społeczno-ekonomicznych utworzenia kolejnych parków narodowych proponowanych przez rząd. Moim zdaniem to strata czasu, zwykła gra na zwłokę, a kolejna analiza nie wniesie nic nowego i nie przyczyni się do wypracowania kompromisu, bo nie ma ku temu żadnej chęci. Posłowie przyjęli złożony wniosek i prace podkomisji zostały zawieszone do czasu przygotowania przez ministerstwo żądanych analiz. Wprawdzie minister Janusz Zaleski, ówczesny główny konserwator przyrody, oświadczył, że jego resort potrzebuje na to około 3–4 miesięcy, ale od tego czasu minęły już 24 miesiące i nadal czekamy…

Co dalej?

Jesienią bieżącego roku odbędą się wybory parlamentarne. Obawiam się (obym się mylił), że z tego powodu posłowie będą nadal unikać podjęcia ostatecznej decyzji w sprawie obywatelskiego projektu. Przed wyborami usłyszymy za to obietnice, że my, obywatele, możemy współuczestniczyć w kształtowaniu demokracji i oddając swój głos – czytaj: biorąc udział w wyborach – będziemy współdecydować o losach państwa, województwa, miasta czy gminy i jeśli chcemy, to w ten sposób mamy szansę wpływać na otaczającą nas rzeczywistość; że poprzez wybór przedstawicieli do Sejmu możemy wpływać na obowiązujące prawo itp., itd. Będą powtarzali to także ci posłowie, którzy zignorowali głosy ćwierć miliona osób popierających obywatelski projekt ustawy. Ci sami posłowie po wyborach będą – najchętniej przed kamerami telewizyjnymi – dyskutowali o niskiej frekwencji podczas wyborów, o dużej ilości głosów nieważnych i dziwili się, że politycy mają tak niskie notowania w rankingach zaufania.

Krzysztof A. Worobiec

Stowarzyszenie na rzecz Ochrony Krajobrazu Kulturowego Mazur „Sadyba”.